Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1116/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy refundacji kosztów leczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 20 stycznia 2005 r., z uwagi na niezastosowanie przez organy przepisów aktu obowiązującego w dacie złożenia wniosku i wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 11 marca 2005 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r. odmawiającą A. K. prawa do refundacji poniesionych kosztów operacji endoprotezoplastyki całkowitej stawu biodrowego prawego, wykonanej w NZOZ C. M. C. w W. uznając, że ta placówka nie ma zawartego kontraktu na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ w 2004 r., a więc leczenie w niej odbywało się poza systemem ubezpieczenia zdrowotnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w czasie gdy został wykonany zabieg, obowiązywała ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.), która w art. 72 ust. 1 jako podstawę udzielania świadczeń zdrowotnych ustalała umowę pomiędzy Funduszem i świadczeniodawcą. Podkreślił przy tym, że w myśl art. 119 ust. 2 tej ustawy ubezpieczony miał prawo wyboru szpitala spośród szpitali, które zawarły umowę z Funduszem.
WSA w Warszawie uznał, że skarga A. K. na powyższą decyzję zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wydanie decyzji organów obydwu instancji w oparciu o stan prawny z okresu, gdy świadczenie zostało wykonane. W sprawie powinny natomiast znaleźć zastosowanie przepisy ustawy obowiązującej w dacie złożenia wniosku i wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący złożył bowiem wniosek o refundację kosztów wykonanego zabiegu w dniu 14 grudnia 2004 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), a zatem skoro ustawa ta weszła w życie w dniu 1 października 2004 r. (art. 252 cyt. ustawy), wniosek powinien był zostać rozpatrzony przy zastosowaniu przepisów tej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 246 powoływanej ustawy postępowania w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy toczą się przed Prezesem Funduszu na dotychczasowych zasadach.
Sąd I instancji podkreślił, że organy powołały wprawdzie przepisy obowiązującego aktu prawnego, dotyczące właściwości organu oraz wskazujące sposób i tryb załatwienia spraw dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń, natomiast rozstrzygnięcie merytoryczne znalazło oparcie w przepisach art. 72 ust. 1 oraz art. 119 ust. 2 uchylonej ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.). W ocenie Sądu I instancji, działanie organu - który powołał w uzasadnieniu decyzji stan prawny z okresu, gdy świadczenie zostało wykonane, to jest w dacie 10 września 2004 r., kiedy nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, a wniosek o refundację kosztów wykonanego zabiegu wszczynający postępowanie w rozumieniu art. 61 k.p.a. skarżący wniósł w dniu 14 grudnia 2004 r. (spełniając jednocześnie wymóg art. 109 ust. 3 w związku z ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.) - skutkowało uchyleniem rozstrzygnięć organów obydwu instancji na podstawie art. 145 ust 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej złożonej do NSA A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w ten sposób, że NSA podtrzyma zaskarżony wyrok w zakresie dotyczącym uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 20 stycznia 2005 r. oraz uzupełni zaskarżony wyrok poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego w kwestii dotyczącej uprawnienia skarżącego do refundacji kosztów oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wzięcie pod uwagę obligatoryjnej zasady uwzględnienia słusznego interesu stron oraz nieorzeczenie przez WSA na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy skarżącemu przysługuje uprawnienie o refundację kosztów poniesionych przez niego na operację endoprotezoplastyki całkowitej stawu biodrowego prawego wykonanej w NZOZ C. M. C. w W.,
- - art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na naruszeniu norm konstytucyjnych, ustawowych i wykonawczych, jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia oraz poprzez naruszenie zasady bytu państwa prawnego, w ten sposób, że WSA w zaskarżonym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 stycznia 2005 r. bez dodatkowego rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego na wyjaśnieniu, czy uprawnionemu przysługuje prawo do refundacji kosztów, o których mowa w pkt 1 i ewentualnie wysokości przyznanej refundacji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że WSA słusznie uchylił zaskarżone decyzje, jednakże winien po przeprowadzeniu analizy akt sprawy i zebranego materiału dowodowego zająć stanowisko w przedmiocie przyznania skarżącemu uprawnienia co do refundacji kosztów zabiegu. WSA uznając za słuszną argumentację skarżącego, a nie orzekając merytorycznie - winien choćby przedstawić wizję przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem skarżącego, okoliczności dotyczące przyznania przez WSA prawa do refundacji poniesionych przez niego kosztów operacji - pomimo że miały wpływ na wynik sprawy - nie zostały w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione, co stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Obowiązkiem WSA było - poza uchyleniem decyzji - wyjaśnienie okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego co do refundacji kosztów, zaś obowiązkiem organu było zbadanie wszystkich okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę, a nie tylko tych, które wynikały z akt sprawy.
Skarżący podniósł, że skoro WSA nie wydał orzeczenia reformatoryjnego, uprawnienie to z mocy przepisów prawa należy przyznać NSA z uwagi na treść art. 188 p.p.s.a. w nawiązaniu do treści art. 39315 k.p.c. (obecnie art. 39816 k.p.c.). Podniósł przy tym, że w myśl art. 193 p.p.s.a. do postępowania przed NSA stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji, a więc uprawnienia reformatoryjne NSA powinny być bliższe rozwiązaniom właściwym dla systemu rewizyjnego, lub uprawnieniom sądu cywilnego rozpatrującego apelację. NSA powinien być uprawniony (obok sytuacji, kiedy zachodzi naruszenie prawa materialnego) do uchylenia zaskarżonego orzeczenia również wówczas, gdy nie wymaga to przeprowadzenia postępowania dowodowego, co przyspieszyłoby merytoryczne rozpatrzenie skargi i zmniejszyło koszty postępowania.
W konkluzji skarżący stwierdził, że dla NSA ustalenia dokonane przez WSA i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia będą stanowić podstawę wyrokowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota problemu na gruncie rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy WSA w Warszawie, uchylając decyzje organów obydwu instancji wydane w przedmiocie odmowy refundacji kosztów leczenia był zobligowany do rozpoznania skargi poprzez wyjaśnienie okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego co do refundacji poniesionych przez skarżącego kosztów zabiegu.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona przez skarżącego od wyroku uwzględniającego skargę, a z jej uzasadnienia wynika, że skarżący popiera zapadłe rozstrzygnięcie, a jednocześnie zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego uważa, iż WSA powinien orzec merytorycznie o zasadności jego wniosku co do refundacji kosztów zabiegu. Stwierdzić na wstępie należy, że strona skarżąca podnosząc taki zarzut zobligowana jest wskazać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które jej zdaniem naruszył Sąd I instancji oraz uzasadnić i wykazać wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Stawianie skardze kasacyjnej wysokich wymogów formalnych jest uzasadnione treścią przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, a jako sąd kasacyjny nie może zastąpić skarżącego w wyborze szczegółowo określonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.
NSA zauważa, że na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący nie przytoczył w petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jego zdaniem zostały naruszone przez Sąd I instancji, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzuca Sądowi I instancji brak orzeczenia dotyczącego zasadności jego wniosku o zwrot poniesionych kosztów leczenia.
Zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 k.p.a. skarżący uzasadnia nie wzięciem pod uwagę obligatoryjnej zasady uwzględnienia słusznego interesu stron oraz nieorzeczenie przez WSA na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy skarżącemu przysługuje uprawnienie o refundację poniesionych przez niego kosztów operacji. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył zarzucanego przepisu, a podejmując rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji miał właśnie na uwadze zasadę uwzględniania słusznego interesu skarżącego.
Należy podkreślić, ze skarżący podnosząc powyższy zarzut nie zakwestionował stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że dniem wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia jest, zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dzień złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o refundację kosztów wykonanego zabiegu, nie zaś zdarzenie wykonania tego zabiegu. W związku z tym, skarżący podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ rozpatrujący sprawę błędnie zastosował przepisy nieobowiązujące w dniu złożenia wniosku i w dacie orzekania.
Stwierdzić należy, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie przepisu art. 145 ust 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uznając, że została ona wydana w oparciu o przepisy prawa nie obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania oraz wydania decyzji, jednocześnie nie rozstrzygając kwestii wniosku skarżącego o refundację kosztów leczenia. NSA uznaje, że Sąd I instancji prawidłowo nie rozstrzygnął tej kwestii, nie jest bowiem uprawniony na gruncie obowiązujących przepisów prawa do zastępowania organów administracyjnych w tym zakresie. Takie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, którego upatruje skarżący, byłoby bowiem wykroczeniem poza przewidziane prawem kompetencje sądu administracyjnego, wynikające z treści przepisów Konstytucji RP i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważając zasadność omawianego zarzutu należy zauważyć, że przepis art. 184 Konstytucji RP określa właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 p.u.s.a. definiuje kryterium tej kontroli stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej, WSA zasadnie nie rozstrzygnął w sprawie refundacji kosztów leczenia, bowiem takie rozstrzygnięcie byłoby przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia do kontroli działania administracji. Stwierdzić zatem należy, ze WSA w niniejszej sprawie jedynie wykonał powierzoną mu przepisami Konstytucji oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi funkcję kontrolną, a rozstrzygając sprawę w jej granicach, zgodnie z treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie NSA, rozstrzyganie o zasadności, czy też bezzasadności wniosku skarżącego co do kosztów leczenia należało bowiem do kompetencji orzekającego w I instancji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Warszawie oraz Prezesa NFZ, który zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania orzekał jako organ odwoławczy.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, którego skarżący upatruje w naruszeniu norm konstytucyjnych, ustawowych i wykonawczych, jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia oraz w naruszeniu zasady bytu państwa prawnego, z uwagi na orzeczenie WSA bez dodatkowego rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego na wyjaśnieniu, czy uprawnionemu przysługuje prawo do refundacji kosztów i ewentualnie wysokości przyznanej refundacji.
Nie powtarzając wyżej wyjaśnionych kompetencji i zakresu kognicji Sądu I instancji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza powoływanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a zatem nie można stwierdzić, że Sąd I instancji naruszył wskazane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP. Na marginesie tylko należy zauważyć, że strona skarżąca nie uzasadniła, na czym jej zdaniem miało polegać naruszenie przez WSA w niniejszej sprawie wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wyrok Sądu I instancji został wydany na podstawie i w granicach prawa, które nie narusza postanowień Konstytucji RP i z poszanowaniem wynikających z niej zasad. Sąd I instancji nie nadał mającym zastosowanie w sprawie przepisom znaczenia, które byłoby niezgodne z postanowieniami Konstytucji.
Stwierdzić w konkluzji należy, że skarżący zaprezentował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odmienne rozumienie obowiązujących przepisów i wyprowadził na jego podstawie błędne wnioski co do kompetencji sądów administracyjnych. Skarżący podniósł, że skoro WSA nie wydał orzeczenia reformatoryjnego, uprawnienie to z mocy przepisów prawa należy przyznać NSA, z uwagi na treść art. 188 p.p.s.a. w nawiązaniu do treści art. 39315 k.p.c. (obecnie art. 39816 k.p.c.).
Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że uprawnienia reformatoryjne NSA powinny być bliższe rozwiązaniom właściwym dla systemu rewizyjnego, lub uprawnieniom sądu cywilnego rozpatrującego apelację, NSA uznaje, iż są one nieuprawnione na gruncie obowiązujących przepisów. Po pierwsze należy stwierdzić, że ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest samodzielną regulacją prawną i nie odsyła do stosowania przepisów powoływanej przez skarżącego ustawy – Kodeks postępowania cywilnego w zakresie wydawania orzeczeń reformatoryjnych. Po wtóre zaś, zgodnie z treścią przepisu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, co czyni chybionym powyższy wniosek skarżącego. Przepis ten mógłby bowiem mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby NSA stwierdził naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, co nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Powołując się natomiast na zawarte w art. 193 p.p.s.a., odesłanie do odpowiedniego stosowania w postępowaniu przed NSA przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji, skarżący zapewne przeoczył, że zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, powyższe odesłanie znajduje zastosowanie, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA. Stwierdzić zatem należy, że ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przed NSA przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji wyłącznie w kwestiach nieuregulowanych w Dziale IV – Środki odwoławcze, Rozdziale 1 – Skarga kasacyjna ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącym postępowania przed NSA w sprawie ze skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.