Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 493/19, oddalił skargę A. Spółki jawnej w M. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2019 r., nr [...] nakazującą rejestrację odbiorników telewizyjnych i ustalającą opłatę za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych.
A. Spółka jawna zaskarżyła ten wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzuciła:
"1) naruszenie normy § 6 ust. 6 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych poprzez brak uwzględnienia wynikających z tej normy obowiązków operatora oraz wpływu niewykonania tych obowiązków na przebieg procesu rejestracyjnego;
- 2) naruszenie normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego oraz związany z tym brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego;
- 3) naruszenie normy art. art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez:
- a) przyjęcie, bez przeprowadzenia żadnych dowodów, że zostały wykonane czynności wskazane w art. 6 ust. 6 rozporządzenia;
- b) przyjęcie, bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, iż strona posiadała odbiorniki telewizyjne dostosowane do odbioru programu, a ponadto w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programów (co stanowi również naruszenie art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ust. 7 ustawy o opłatach abonamentowych);
- 4) naruszenie norm art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez zarzucenie stronie, iż nie udowodniła powiadomienia operatora o nieotrzymaniu zgłoszenia (np. poprzez przedłożenie dowodu nadania przesyłki) przy jednoczesnym przyjęciu, iż operator wysłał wspomniane zgłoszenie, choć tego w żaden sposób nie udowodnił (np. poprzez przedłożenie dowodu nadania przesyłki, czego Sąd oczekiwał od strony);
- 5) naruszenie normy art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości na korzyść strony".
Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, mając na uwadze, że wnosząca ten środek odwoławczy A. Spółka jawna zrzekła się rozprawy, a Minister Infrastruktury nie zażądał jej przeprowadzenia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek przytoczenia przez wnoszącego skargę kasacyjną konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.
Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r.,sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna. Zastrzeżenia budzi zarówno sformułowanie zarzutów, jak i ich uzasadnienie.
W tym miejscu należy zauważyć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. W przypadku naruszenia prawa materialnego niezbędne jest podanie formy naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie) i przedstawienie argumentacji potwierdzających naruszenie w tej formie. W rozpoznawanej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie nie zostały przyporządkowane do właściwej podstawy kasacyjnej, jak również nie wskazano formy naruszenia wymienionych w niej przepisów, co niewątpliwie także stanowi wadę wniesionego środka odwoławczego.
Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji "naruszenie norm" art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a więc przepisów normujących postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej. W związku z tak sformułowanymi zarzutami przypomnieć wypada, że zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Odstępstwo od tej reguły jest jednak dopuszczalne pod określonymi warunkami.
Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
1) wyjaśnił, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Jednocześnie w uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie stwierdził, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienia, jakich dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Skarżąca akcentuje uchybienia popełnione przez organy obu instancji, całkowicie pomijając, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że podniesione w niej zarzuty nawiązują do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, stanowią dostateczną podstawę do identyfikacji zarzutu. Pojawiające się w tym zakresie komplikacje spowodowane są przede wszystkim tym, że sposób sformułowania skargi kasacyjnej nie pozwala na jednoznaczne określenie normy odniesienia, tj. tej normy, którą w toku przeprowadzanego badania zgodności z prawem zastosował lub powinien był zastosować sąd administracyjny pierwszej instancji.
Strona skarżąca nawet nie podjęła próby wykazania, że naruszenie wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co mogłoby wskazywać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Powyższe uwagi w pełni odnoszą się także do zarzutu "naruszenia normy" § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1676). Powołany przepis określa czynności, które podejmuje operator wyznaczony po wypełnieniu przez użytkownika elektronicznego formularza zgłoszenia rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. Niewątpliwie przepis ten należy zaliczyć do grupy przepisów proceduralnych, a zatem postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu jego naruszenia podlega takim samym rygorom, jak zarzuty uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.
W związku z tym stwierdzić należy, że nawet przy uwzględnieniu powołanego wyżej stanowiska uchwały z 26 października 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do tak daleko idącego precyzowania zarzutów podniesionych przez stronę, by w jej zastępstwie wskazywać przepis (przepisy), którego naruszenia mógł dopuścić się Sąd pierwszej instancji.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną.
- - ---------------------- 7