Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., sygn. akt I SA/Go 548/10 oddalił skargę M.H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Z. z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej i określenia zmniejszenia tej płatności.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia:
W dniu [...] maja 2009 r. M.H. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2009 r.
We wniosku zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 13,23 ha, w tym:
* A - o powierzchni 1,64 ha, numer ewidencyjny działki [...];
* B - o powierzchni 3,67 ha, numer ewidencyjny działki [...];
* C - o powierzchni 4,72 ha, numer ewidencyjny działki [...];
- - D - o powierzchni 3,20 ha, numer ewidencyjny działki [...];
W dniu [...] sierpnia 2009 r. w gospodarstwie rolnym M.H. przeprowadzona została niezapowiedziana kontrola na miejscu przez inspektorów terenowych O.P.G.-K.G. sp. z o.o. w Z. Inspektorzy stwierdzili nieścisłości polegające na zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej na działkach B, C, D oraz na zawyżeniu powierzchni prowadzenia działalności rolniczej na działce A, której stwierdzona podczas kontroli powierzchnia wynosiła 0,37 ha, nie zaś jak podawał skarżący 1,64 ha.
W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2010 r. odmówił przyznania wnioskodawcy jednolitej płatności obszarowej oraz nałożył na niego potrącenie płatności w wysokości 6 519,76 zł w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia.
Organ wskazał, że z uwagi na przepis art. 51 ust. 1 tiret 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. UE nr L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.) jeśli różnica między powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli przekracza 50%, rolnik jest wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 i 5 rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie z tym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo pozostałe do spłaty zostaje anulowane.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Stwierdził, że przeprowadzona kontrola wykazała opisane powyżej nieprawidłowości, jak również niewykonywanie przez wnioskodawcę zabiegów, które pozwoliłyby uznać, że zgłoszone działki utrzymywane są zgodnie z normami. Ponadto, skoro strona zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na działkach ewidencyjnych B, C i D, powierzchnie tych działek nie mogą być uwzględnione przy naliczaniu płatności obszarowej.
Ustosunkowując się do przedstawionych z odwołaniem od decyzji dokumentów potwierdzających przebyte przez M.H. choroby, które miały uniemożliwić pracę w gospodarstwie, a także potwierdzających wysoki stan wód gruntowych na łąkach, organ II instancji podkreślił, iż o powyższym fakcie M.H. nie poinformował Kierownika Biura Powiatowego Agencji, czego wymaga art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wobec czego argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu nie mogły być uwzględnione. Ponadto odmowa sąsiedzkiej pomocy przy koszeniu łąk, wysoki stan wód gruntowych, jak również opady deszczu o dużym natężeniu nie stanowią dowodów - w myśl przywołanych w decyzji II instancji przepisów Rozporządzenia - które mogłyby świadczyć o tym, iż wnioskodawca nie ponosi winy za stan zgłoszonych działek w dniu przeprowadzania kontroli.
W ocenie organu odwoławczego trzymiesięczny okres niezdolności do pracy nie zwalnia rolnika od utrzymywania łąk w zgodzie z minimalnymi normami przez cały rok kalendarzowy. Ponadto kontrola jednoznacznie wykazała, iż działki zgłoszone przez wnioskodawcę do płatności na rok 2009 nie były poddawane żadnym zabiegom agrotechnicznym w celu stworzenia optymalnych warunków wzrostu i plonowania roślin, nie tylko w dniu złożenia wniosku, ale także i przed tym terminem.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że organy administracyjne słusznie uznały, iż nie było podstaw do przyznania wnioskodawcy płatności bezpośrednich względem gruntów, nieobjętych działalnością rolniczą.
Powołując się na przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 170 poz. 1051 z 2008 r.; dalej: ustawa o płatnościach) Sąd I instancji wskazał, że jednolita płatność obszarowa przysługuje rolnikowi na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności i jeżeli przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek. Oznacza to, że aby skorzystać z płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem gruntów rolnych, lecz należy je również rolniczo użytkować, co jak wynika z kontroli nie zostało w sprawie dopełnione.
Sąd podkreślił, że organy administracji zasadnie przyjęły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że działki nie były poddawane żadnym zabiegom agrotechnicznym. Fakt ten został również potwierdzony przez skarżącego w skardze do WSA poprzez stwierdzenie, że żadna z działek zgłoszona do dopłat nie była uprawiana w roku 2009. W związku z tym Sąd uznał, że świadczy to o braku prowadzenia działalności rolnej na gruntach zadeklarowanych do dopłat.
Odnośnie długotrwałej choroby skarżącego, mającej uniemożliwiać mu podjęcie jakichkolwiek prac na działkach w 2009 r., Sąd wskazał, że skarżący przed chorobą nie podjął działań mających na celu doprowadzenie gruntów rolnych do takiego stanu, aby spełniały one wymogi utrzymania zgodnie z normami. Rolnik składający wniosek o przyznanie płatności musi podejmować działania od początku roku kalendarzowego w taki sposób, aby przygotować grunty w sposób nadający się do prowadzenia działalności rolniczej i powinien w nim wskazać grunty, które spełniają wymogi minimalne.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że długotrwała choroba stanowiła okoliczność siły wyższej oraz przesłankę do przyznania płatności oraz wyłączała możliwość zastosowania przez organ potrąceń z wypłat udzielanej pomocy, Sąd stwierdził, że przypadki siły wyższej, stosownie do art. 72 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, muszą zostać zgłoszone wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu, temu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności. W ocenie Sądu, skoro fakt czasowej niezdolności do pracy w okresie od 1 czerwca do 30 sierpnia 2009 r. strona podniosła dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także dopiero w skardze do WSA przedłożyła zaświadczenia lekarskie o niezdolności do pracy w okresie od 1 czerwca do 16 grudnia 2009 r., to zgłoszenie wystąpienia siły wyższej nastąpiło z prze-kroczeniem wskazanego powyżej terminu.
Sąd uznał także za niezasadny zarzut zaistnienia siły wyższej poprzez wystąpienie na gruntach w czerwcu i lipcu 2009 r. wysokich opadów. Podkreślił również, że skarżący nie złożył w tym zakresie odpowiedniemu organowi w określonym terminie oświadczenia o zaistniałych okolicznościach, skutkiem czego organ I instancji przyjął mniejszą powierzchnię do przyznania płatności, niż deklarowana pierwotnie.
Wobec stwierdzonej w wyniku kontroli różnicy między powierzchnią działek zadekla-rowaną we wniosku, a stwierdzoną w trakcie kontroli przekraczającej 50% powierzchni, organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń i prawidłowo nałożyły na skarżącego trzyletnią sankcję w postaci potrąceń płatności w kwocie 6 519,76 zł.
W skardze kasacyjnej M.H. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucił naruszenie:
* przepisów postępowania, to jest:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 106 § 3 i art 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa) poprzez niezastosowanie tego przepisu, mimo iż w postępowaniu sądowym na skutek przeprowadzonego przez Sąd dowodu z dokumentów (zwolnień lekarskich do [...] grudnia 2009 r.) okazało się, że decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a co z tym się wiąże, w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny w sprawie, więc z naruszeniem art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. ze zm.; dalej: kpa), co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- - art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu zachowanie terminu wynikającego z art. 72 rozporządzenia Komisji 796/2004 skutkuje bezwzględnie nieuznaniem faktycznie mającej miejsce długookresowej choroby rolnika za wyjątkową okoliczność, która nie powoduje utraty prawa do dopłat;
* przepisów prawa materialnego, to jest:
- - art. 72 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 w związku z pkt 71 wstępu do tego rozporządzenia przez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na uznaniu, że niezgłoszenie właściwemu organowi w terminie 10 dni roboczych przypadku zaistnienia wyjątkowych okoliczności, powoduje utratę prawa do dopłat, nawet w sytuacji, gdy okoliczności takie zostały wykazane w innym terminie dowodami (istniały faktycznie), ale zgłoszone zostały z przekroczeniem terminu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w tej sprawie nie występują.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 ppsa można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa).
Oceniając w pierwszym rzędzie zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 ppsa, należy stwierdzić, iż nie są one zasadne.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ppsa poprzez ich niezastosowanie należy stwierdzić, iż fakt czasowej niezdolności do pracy w okresie od 1 czerwca do 30 sierpnia 2009 r. strona podniosła dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji z 16 lutego 2010 r., a dopiero do skargi M.H. dołączył zaświadczenia lekarzy różnych specjalności o niezdolności do pracy w okresie od 1 czerwca do 16 grudnia 2009 r. (co więcej nie odnosiły się one do niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym).
Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, przypadki siły wyższej, stosownie do przepisu art. 72 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, muszą zostać zgłoszone na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu.
Powołanie się skarżącego na wystąpienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności nastąpiło z przekroczeniem prawnego wymogu poinformowania o tym w określonym przepisami terminie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.
Nie można w tej sytuacji zarzucać Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, skoro dokumenty te (pomijając ich wiarygodność i moc dowodową) nie zostały w ogóle przedstawione organowi I instancji, a kiedy już zostały w części okazane organowi II instancji, a następnie Sądowi, przekroczony został określony przepisami termin do powołania się na nie.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2011 r. (II GSK 1323/10 niepubl.) należy uznać, że samo zaistnienie "siły wyższej" w postaci zaprzestania produkcji rolnej z powodu nagłej choroby, nie jest wystarczające do tego, aby wyłączyć obowiązek zwrotu płatności. Niezbędne jest również zawiadomienie na piśmie o zaistnieniu przypadku organu siły wyższej w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik był w stanie dokonać tej czynności.
Ponadto decyzja będąca przedmiotem skargi do WSA nie została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a co z tym się wiąże, w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny w sprawie, gdyż wina w kwestii nieznajomości przez organ przedmiotowych zaświadczeń lekarskich nie leżała po stronie żadnego z organów, lecz strony. Nie można zatem zarzucić organom naruszenia art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie różnych chorób skarżącego trwających do 16 grudnia 2009 r., gdyż nie wiedząc o nich z winy strony nie mogły one orzekać biorąc tę okoliczność pod rozwagę. Natomiast odnośnie choroby skarżącego w okresie od czerwca do sierpnia 2009 r. organ II instancji wypowiedział się i przedstawił skarżącemu okoliczności, z uwagi na które nie uznał zwolnień lekarskich za podstawę do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji.
Analiza treści art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 prowadzi do wniosku, iż to rolnik powinien zawiadomić właściwy organ w określonym w tym przepisie terminie.
Nie można zatem przerzucać odpowiedzialności za nieznajomość w/w dokumentów na organ, gdyż obowiązek zawiadomienia o wystąpieniu siły wyższej przepisy nakładają na rolnika.
Ustalony na podstawie art. 72 rozporządzenia nr 796/2004 w związku z art. 40 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 termin do zawiadomienia organu o wystąpieniu siły wyższej jest, co podkreślił NSA w wyroku z 20 stycznia 2011 r. (II GSK 69/10 niepubl.), terminem materialnoprawnym, nieprzywracalnym, a jeśli pismo informujące skarżący złożył z naruszeniem powyższego terminu, nie może ono stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym.
Stan faktyczny w sprawie jest taki, że skarżący, po pierwsze, zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na objętych dopłatami gruntach, pod drugie zaś, nawet jeżeli wystąpiła siła wyższa uniemożliwiająca mu prowadzenie działalności rolniczej, nie zawiadomił o tym fakcie właściwego organu. W związku z zaniechaniem przez skarżącego dokonania tegoż zawiadomienia, organ miał prawo do zastosowania wobec skarżącego zwrotu dopłat. Już sam fakt braku zawiadomienia organu o wystąpieniu siły wyższej, skutkował decyzją zobowiązującą skarżącego do zwrotu określonych płatności, jako przyznanych nienależnie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd nie naruszył również art. 133 ppsa, ani odnośnie orzekania na podstawie akt sprawy, ani odnośnie przesłanek otwarcia rozprawy na nowo, gdyż takie przesłanki w sprawie nie wystąpiły. Nie można także zarzucić organowi wynikającego z treści art. 133 ppsa naruszenia art. 54 § 2 tej ustawy, gdyż przekazał on skargę sądowi wraz z aktami sprawy w terminie.
Również okoliczność wystąpienia opadów w czerwcu i lipcu 2009 r. nie stanowi - jak słusznie przyjął WSA oraz organy administracji publicznej - przesłanki uznania działania siły wyższej. Podkreślić należy, że również w terminie 10 dni od daty ustania w/w okoliczności skarżący nie złożył Agencji oświadczenia o zaistniałych okolicznościach.
Oceniając zarzut dotyczący naruszenia art. 106 ppsa stwierdzić należy, że Sąd nie może badać zasadności wydania decyzji administracyjnych w oparciu o materiał dowodowy nieznany przy ich wydawaniu organowi z winy strony, ani także przedstawiony przez stronę z naruszeniem określonego w prawie terminu.
Ta sama przyczyna leży u podstaw odpowiedzi na zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie Sądu zachowanie lub niezachowanie terminu wynikającego z art. 72 rozporządzenia Komisji 796/2004 skutkuje bezwzględnie nieuznaniem faktycznie mającej miejsce długookresowej choroby rolnika za wyjątkową okoliczność, która nie powoduje utraty prawa do dopłat. Nie można badać prawidłowości wydania decyzji odnosząc się do kwestii nieznanych organowi w momencie jej podejmowania, a do takiej właśnie sytuacji doprowadziło niezłożenie w odpowiednim terminie organowi zaświadczeń lekarskich.
Niezależnie od powyższych stwierdzeń jak słusznie zauważył WSA, skarżący przed dniem 1 czerwca 2009 r., a więc przed dniem, kiedy stan zdrowia miał uniemożliwić mu podjęcie prac agrotechnicznych, nie podejmował działań mających na celu doprowadzenie gruntów rolnych do takiego stanu, aby spełniały wymogi utrzymania zgodnie z normami. Okoliczność choroby, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, nie wyłącza odpowiedzialności rolnika za utrzymanie gruntu w odpowiednim stanie przez cały rok kalendarzowy. Należy podkreślić, iż cały system prawa wspólnotowego i krajowego w zakresie płatności bezpośrednich określa nie tylko uprawnienia rolników do uzyskania określonych dopłat, ale też ustanawia odpowiadające im obowiązki producentów rolnych. Zasadniczym obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o dopłaty jest takie gospodarowanie, aby zadeklarowane do dopłat grunty rolne były utrzymywane - co wymaga podkreślenia - przez cały rok kalendarzowy, w stanie gwarantującym prawidłową gospodarkę.
Z powołanych przepisów wynika konieczność podejmowania działań od początku roku kalendarzowego w taki sposób, aby przygotować grunty w sposób nadający się do prowadzenia działalności rolniczej, a złożenie wniosku o jednolitą płatność obszarową dotyczyć winno gruntu, który spełnia określone wymogi. Podkreślić należy, iż skarżący nabył zadeklarowane we wniosku działki 19 grudnia 2007 r., czyli przeszło rok przed złożeniem przedmiotowego wniosku. Miał zatem czas na to, aby w odpowiedni sposób przygotować je do prowadzenia działalności rolniczej.
Niezasadny jest kolejny zarzut kasacyjny, naruszenia art. 72 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 w związku z pkt 71 wstępu do tego rozporządzenia przez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na uznaniu, że niezgłoszenie właściwemu organowi w terminie 10 dni roboczych przypadku zaistnienia wyjątkowych okoliczności, powoduje utratę prawa do dopłat.
Samo faktyczne istnienie wyjątkowych okoliczności nie jest jeszcze podstawą do zachowania przez rolnika prawa do dopłat, ale - jak wyraźnie zaznaczył prawodawca - podstawę taką daje dopiero zgłoszenie zaistnienia takich okoliczności właściwemu organowi na piśmie, w terminie 10 dni roboczych od daty ustania okoliczności wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu. Aby skorzystać z możliwości skutecznego powołania się na działanie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, określonych w pkt 71 wstępu do rozporządzenia Komisji nr 796/2004, należy zatem wypełnić obowiązki nałożone przez przepis art. 72 tego rozporządzenia, który określa możliwości skorzystania z uprawnienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 ppsa.