Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 5 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2149/13 oddalił skargę K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) pismem z [...] października 2012 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił T. (dalej: T.), P. z siedzibą w W. (dalej: P.), P. z siedzibą w W. (dalej: P.) oraz K. dalej: K.) o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Oferty SOR w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami do/od abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s.
Następnie Prezes UKE pismem z [...] stycznia 2013 r. wezwał T., w trybie art. 50 § 1 k.p.a., do wykazania opłat hurtowych w zakresie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu w opcji do 10 Mb/s w klasie UBR z dwoma maksymalnymi szybkościami przesyłu danych od/do abonenta tj. 512/10240 Kb/s oraz 1024/10240 Kb/s dla poziomu dostępu: ATM w technologii ADSL z parametrami VC w klasie UBR i VP w klasie UBR, IP Zarządzany w technologii ADSL, IP Niezarządzany w technologii ADSL oraz Ethernet ustalonych w oparciu o koszty ponoszone wraz z uzasadnieniem kosztowym (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne – Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: Pt).
T. złożyła wyjaśnienia w pismach z [...] stycznia 2013 r. oraz [...] lutego 2013 r., zaś uzasadnienie kosztowe do wszystkich opłat przesłała w oddzielnym piśmie, oznaczonym jako załącznik nr 1, zastrzeżonym klauzulą "Tajemnica T.".
Prezes UKE dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony P., P. oraz K..
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniami z [...] maja 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. ograniczył wymienionym organizacjom społecznym prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie załącznika nr 1 do pisma T. z [...] lutego 2013 r.
W uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2013 r. organ wyjaśnił, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) stanowią w szczególności "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Do takich informacji zalicza się także "wiadomości dotyczące sposobów produkcji planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know–how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know–how handlowe".
Prezes UKE uznał, że przedstawione przez T. w załączniku nr 1 do pisma z [...] lutego 2013 r. informacje dotyczą rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w przedsiębiorstwie, danych technicznych i technologicznych dotyczących układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T.. Dokument ten dotyczy głównie strategicznych dla przedsiębiorstwa informacji finansowych odnoszących się do jego działalności. W związku z tym informacje te mogą umożliwić przedsiębiorcom konkurencyjnym stworzyć detaliczne oferty konkurencyjne względem oferty T. na poziomie znacznie poniżej kosztów T.. Udostępnię informacji T. innym operatorom o jej rozwiązaniach organizacyjnych i technologicznych umożliwi tym operatorom nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu wykorzystywanego przez T.. Wszystkie informacje podane przez T. w załączniku nr 1, w ocenie organu administracji, przysporzyłyby innym i konkurencyjnym operatorom korzyści w postaci osiągnięcia zysków lub zaoszczędzenia wydatków, jako że posiadają one wartość gospodarczą w zakresie kosztów działalności oraz dlatego, że są to informacje finansowe dotyczące tej działalności.
W stosunku do informacji zastrzeżonych T. podjęła działania w celu zachowania ich poufności składając wniosek o objęcie ich klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa T." z ograniczeniem prawa wglądu do nich przez uczestników postępowania, spełniając warunek trzeci z art. 11 ust. 4 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji.
W tych okolicznościach Prezes UKE uznała, że informacje zawarte w uzasadnieniu kosztów zawarte w załączniku nr 1 do pisma z [...] lutego 2013 r. objęte klauzulą niejawności spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, co uzasadniało zastosowanie art. 207 ust. 1 Pt
K. wniosła skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] czerwca 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt, w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym chodzi więc o sytuację zaistniałą w toku postępowania głównego przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu w postępowaniu głównym. Argumentacja skarżącej o możliwości poszkodowania zrzeszonych przez nią członków w trakcie wykonywania decyzji ostatecznej wydanej na skutek zakończenia postępowania głównego, nie znajduje więc uzasadnienia, tym bardziej że po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez T. w zakresie objętym tą decyzją, stanie się jawna.
W ocenie WSA, skarżącej chodzi o możliwość kształtowania decyzyjności organu administracji publicznej przez posiadanie informacji znanych w tym postępowaniu wyłącznie Prezesowi UKE, a zastrzeżonych przez regulatora rynku telekomunikacyjnego na wniosek T. na czas trwania postępowania do wyłącznej wiadomości organu administracji. Sąd stwierdził, że nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydania decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu administracji, staną się ogólnodostępne. Będą bowiem i takie informacje, które znał jedynie organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i jedynie wnioski Prezesa UKE, oparte na tych informacjach, przybiorą postać jawnej decyzji administracyjnej. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym Prezes UKE ma prawo szerszego oglądu działalności operatora niż pozostałe strony postępowania i w tym wyraża się sens przepisu art. 207 ust. 1 Pt. W przeciwnym przypadku przepis ten nie miałby racji bytu.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że argumentacja skarżącej zmierza do tego, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji o T., co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, tajemnicę tę ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić rozstrzygnięcia. Zdaniem WSA taka argumentacja jest sprzeczna z warunkami określonymi w art. 207 ust. 1 Pt. i z tych powodów organ administracji nie mógł jej uwzględnić. W kontekście stwierdzeń skarżącej o wcześniejszym ujawnieniu pewnych danych T. Sąd stwierdził, że organ wskazał, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności i z jakich powodów. Stąd zarzut nierozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego i zarzut "automatyzmu" w podjętym rozstrzygnięciu nie był zasadny.
WSA uznał za nietrafny zarzut braku podstaw do zastrzeżenia danych na temat pochodzenia i warunków nabywania przez T. urządzeń wchodzących w skład jej sieci. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle cytowanego przepisu nie można odmówić zasadności stanowisku Prezesa UKE, że dane dotyczące urządzeń zastosowanych przez T. w jej sieci i ich pochodzenia, w tym informacje o ich nabywani, są informacjami handlowymi mającymi wartość gospodarczą. Jak wskazano w postanowieniu wykorzystanie takich danych przez innych operatorów może zaoszczędzić im wydatków na poszukiwania tego sprzętu lub przysporzyć im większych zysków.
Jednocześnie informacje o zastosowanych przez T. urządzeniach są danymi technicznymi i technologicznymi, które zgodnie z powołanym przepisem podlegają objęciu tajemnica przedsiębiorstwa. W związku z tym informacje tego rodzaju nie zostały zastrzeżone dlatego, że dotyczą innej sieci, lecz dlatego, że chodzi w nich o konkretne urządzenia i ich zastosowanie przez T., które wiąże się z wynikami ekonomicznymi tego operatora.
Sąd podniósł, że jeżeli informacje zastrzeżone zawierają szczegółowe informacje finansowe i techniczne, a tak informacje zastrzeżone zakwalifikował Prezes UKE, to informacje takie mają wartość gospodarczą, bowiem w oparciu o nie konkurenci T. na rynku telekomunikacyjnym będą mogli łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi. Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą zachwiać jego pozycją na rynku świadczonych usług. Nie ma przy tym znaczenia, że T. jest operatorem o znaczącej pozycji na rynku usług telekomunikacyjnych, bowiem jest jednocześnie przedsiębiorstwem, którego celem jest zyskowność wykonywanej działalności gospodarczej.
Nie można w związku z tym wymagać od tego operatora ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym operatorom tylko dlatego, że na T. regulator rynku telekomunikacyjnego nałożył dodatkowe szczególne obowiązki. W rozpatrywanej sprawie to właśnie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) uznał, że pewne dane nie mogą zostać ujawnione operatorom alternatywnym, gdyż Prezes UKE jest obowiązany dbać także o prawa i prawidłowość funkcjonowania T., a nie wyłącznie o prawa i funkcjonowanie pozostałych operatorów. Ta dbałość o wszystkich operatorów rynku telekomunikacyjnego może przejawiać się m.in. w chronieniu pewnych informacji o operatorach na zasadzie wskazanej przez przepis art. 207 ust. 1 Pt.
Odnosząc się do akcentowanego przez skarżącą problemu nieujawnienia "Wskaźnika udziału modelowego elementów sieci w świadczeniu danej usługi", który jej zdaniem jest parametrem operatora modelowego, a więc nie zawiera żadnych odniesień do istniejącej sieci T., Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że wskaźnik ten ma znaczenie i to na tyle istotne, że wyliczenia oparte na nim wywodzą się z konkretnych danych technicznych sieci operatora. Zdaniem Sądu można bez większego błędu powiedzieć, że ów wskaźnik jest pewnego rodzaju "wzorem", lecz po podstawieniu do tego "wzoru" konkretnych danych staje się informacją mogącą podlegać zastrzeżeniu. W związku z tym Prezes UKE słusznie zastrzegł te dane, uznając je za "Tajemnicę T." o strukturze sieci oraz o rodzaju posiadanych przez operatora urządzeń.
K. zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W..
Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. – poprzez oddalenie skargi podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. S.A. (dawniej: T. S.A) Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez T. co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego ograniczenia wglądu do materiału dowodowego;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze;
- 2) naruszenie prawa materialnego – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji – przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż informacje dotyczące wskaźnika udziału modelowych elementów sieci stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa T., podczas gdy nie mają one wartości gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do tego czy zasadnie i zgodnie z przepisami obowiązującego prawa Prezes UKE uznał, że dane zawarte w zastrzeżonym dokumencie stanowiącym kosztowe uzasadnienie opłat za usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu są informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa, a tym samym czy informacje te mogły podlegać zastrzeżeniu przez T., a w konsekwencji, czy Prezes UKE mógł ograniczyć pozostałym stronom postępowania prawo wglądu do materiału dowodowego w tej (zastrzeżonej przez T.) części.
Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie istota rzeczy nie dotyczyła kwestii niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz jego prawnej oceny. W świetle treści przytoczonych przez stronę zastrzeżeń, stan faktyczny nie budził wątpliwości. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należało uznać za nietrafny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tajemnica przedsiębiorstwa, o jakiej mowa w art. 207 ust. 1 Pt powinna być rozumiana w sposób przyjęty w art. 11 ust. 4 ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zatem są nią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tle tej regulacji, aby przyjąć, że zastrzeżenie poufności informacji ma usprawiedliwienie prawne, należy dokonać oceny, czy łącznie spełnione zostały warunki, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub stanowi inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą (chodzi tu o taką informację, o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski), nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że Prezes UKE bez naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stwierdził, że zastrzeżenie przez T., w dokumencie stanowiącym załącznik nr 1 do pisma z [...] lutego 2013 r. poufności zawartych w nim informacji dotyczących rozwiązań organizacyjnych funkcjonujących w przedsiębiorstwie, danych technicznych i technologicznych odnoszących się do układu i funkcjonowania struktury sieci telekomunikacyjnej T., ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu powołanego przepisu. Z punktu widzenia bowiem tej cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, którą jest jej wartość gospodarcza, nie może budzić żadnych wątpliwości, że określoną i wymierną wartość (gospodarczą) posiadają ze swej istoty dane dotyczące przyjętych rozwiązań organizacyjnych oraz kosztów działalności. Taki charakter mają niewątpliwie dane, w odniesieniu do których w rozpoznawanej sprawie T. zastrzegła ich poufność.
W związku z tym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż wymieniony przepis został w rozpoznawanej sprawie właściwie zastosowany przez Sąd pierwszej instancji, jako wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zastrzeżenia T. zawarte w załączniku nr 1 do pisma T. z [...] lutego 2013 r. dotyczyły kategorii i wartości kosztowych oraz środków trwałych, a zatem posiadały określoną i wymierną wartość gospodarczą, która może podlegać ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności "niedokonanie analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze".
W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej uzasadnienie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie zawarł stanowiska co do przyjętego za podstawę orzeczenia stanu faktycznego oraz gdy motywy wyroku nie zawierają jednego z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., co sprawia, że nie jest możliwa kontrola tego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z opisanych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż podany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie.
Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji ustosunkował się do argumentacji zawartej w skardze, zaś odstąpienie od dokonania szczegółowej analizy przedmiotu zastrzeżonych informacji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że taka analiza prowadziłaby w istocie rzeczy do ujawnienia zastrzeżonych informacji, a zatem te zastrzeżenia straciłyby rację bytu.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).