Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1614/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Spółki z o.o. w L. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Pismami z dnia 2 sierpnia i 20 września 2007 r. P. Spółka z o.o. zwróciła się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Spółka wskazała, że otrzymana pomoc (stanowiąca różnicę pomiędzy kwotą miesięcznych dofinansowań a kwotą wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych) została przeznaczona na przygotowanie stanowisk pracy, w szczególności na zakup i modernizację maszyn i urządzeń do indywidualnych potrzeb wynikających z psychofizycznych możliwości osób niepełnosprawnych. W piśmie z dnia 6 marca 2008 r. spółka wyjaśniła ponadto, że niektóre z zakupów zostały dokonane w terminach wcześniejszych i przyjęte do magazynu jako zapas bez konkretnego w danej chwili przeznaczenia; materiały te zostały następnie pobrane z magazynu Spółki w okresie realizacji indywidualnego programu rehabilitacyjnego. Wartość tych materiałów w dniu pobrania z magazynu została sfinansowana z rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej: zfron).
Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił P. Sp. z o.o. wydania zaświadczeń o pomocy de minimis na łączną kwotę [...] zł. Organ uznał, że strona wydatkowała środki zfron w sposób niezgodny z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1999 r. Nr 3, poz. 22, ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MPiPS z dnia 31 grudnia 1998 r."), bowiem chcąc pokryć wydatek ze środków zfron pracodawca powinien uczynić to bezpośrednio, dokonując przelewu z konta zfron na rachunek kontrahenta lub pobierając z tego konta gotówkę i rozliczając się bezpośrednio z kontrahentem.
P. Sp. z o.o. złożyła zażalenie na to postanowienie organu I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stwierdził, że spółka dokonała zakupów ze środków ze swego konta obrotowego a nie ze środków zgromadzonych na rachunku bankowym zfron. Ponadto, zakupy te nie zostały dokonane z przeznaczeniem na realizację indywidualnego programu rehabilitacji. Oznaczało to, że nie było możliwe wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis, gdyż taka pomoc nie została udzielona.
P. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie organu odwoławczego. Skarżąca podniosła, że przedsiębiorca, który sfinansuje wydatek określony rodzajowo w rozporządzeniu w sprawie pomocy de minimis dla zakładów pracy chronionej ze środków obrotowych, a środki te zostaną mu zwrócone z konta bankowego zfron, może domagać się wydania zaświadczenia o uzyskanej pomocy de minimis. Istotne jest bowiem to, że w sensie ekonomicznym wydatki zostały sfinansowane ze środków zfron.
Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2733/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd wskazał w szczególności, że:
- 1) nie istnieje regulacja wprost zakazująca pokrywania wydatków na określony w rozporządzeniu cel, pierwotnie z bieżącego rachunku bankowego, a następnie z zfron;
- 2) materiały zakupione "w terminach wcześniejszych" i przyjęte do magazynu jako zapas bez konkretnego przeznaczenia, a następnie po pewnym czasie (nawet kilku latach) pobrane z magazynu spółki i sfinansowane przez nią z zfron nie mogły stanowić o zakwalifikowaniu takiego wydatku jako pomocy de minimis, bowiem zapłata za ten towar nastąpiła w momencie realizacji faktury (a więc nawet kilka lat wcześniej), co ma istotne znaczenie z uwagi na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej (Dz. U. Nr 76, poz. 496; dalej jako "rozporządzenie RM z dnia 26 kwietnia 2007 r."), a także towar ten nie był zakupiony z przeznaczeniem, o którym mowa w przepisach wspomnianego rozporządzenia;
- 3) organ naruszył art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."), gdyż nie przeanalizował złożonych przez spółkę dokumentów dotyczących tzw. przesunięć środków finansowych między rachunkiem prowadzonym na potrzeby zfron a rachunkiem bieżącym, zaś dopiero to – zdaniem Sądu – umożliwiłoby ustalenie czy (i które) wydatki wskazane przez skarżącą pokryto ze środków publicznych i z prawidłowym przeznaczeniem.
Wskutek skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2009 r. NSA podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji przytoczone powyżej w punktach 1 i 2. Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za błędne stanowisko wskazane powyżej w punkcie 3. Zdaniem NSA, w przypadku postępowania wyjaśniającego dotyczącego zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. (a takiego dotyczy niniejsza sprawa) postępowanie to prowadzone jest tylko w koniecznym zakresie i służy potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu, a zatem organ nie może prowadzić do poszukiwania danych niezbędnych do wydania zaświadczenia.
Sąd drugiej instancji wskazał ponadto, że zlecając przeprowadzenie analizy dokumentów przedstawionych przez spółkę w celu ustalenia czy i które wydatki pokryto ze środków publicznych, WSA jednocześnie podzielił stanowisko organu, iż wcześniejsze wydatki na zakup materiałów bez konkretnego ich przeznaczenia, które po pewnym czasie wykorzystano na realizację indywidualnego programu rehabilitacji i sfinansowano ze środków funduszu rehabilitacji – nie mogą zostać zakwalifikowane jako pomoc de minimis. NSA stwierdził w związku z tym, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Sąd pierwszej instancji nie mogłoby doprowadzić do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. oddalił skargę P. Sp. z o.o.
Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko NSA, że to na przedsiębiorcy ubiegającym się o wydanie zaświadczenia spoczywa obowiązek przedstawienia informacji o dokonaniu wydatku ze środków funduszu rehabilitacji w ciągu 30 dni od jego dokonania (§ 5 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 26 kwietnia 2007 r.). Mając na uwadze, że wydawanie zaświadczeń zasadniczo opiera się na danych znajdujących się w posiadaniu organu, to rzeczą podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis jest przedstawienie kompletnych informacji, które w sposób niewątpliwy potwierdzałyby wykorzystanie środków funduszu rehabilitacji na cele określone przepisami prawa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, strona wskazanych wyżej obowiązków nie wykonała. Z przedstawionych przez spółkę dokumentów (faktur, umów o dzieło, wyciągów z rachunku bankowego) wynika bowiem tylko tyle, że dokonano zakupu określonych urządzeń i materiałów (takich jak np. silnik, przenośnik ślimakowy, rury, reduktory itp.) oraz przeprowadzono prace modernizacyjne przy linii do produkcji granulatów, dokonano też badania i oceny psychologicznej pracowników do indywidualnego programu rehabilitacji, a następnie wykonano przelewy z rachunku zfron na rachunek obrotowy spółki.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, ani z tych dokumentów, ani z wniosku i pisma wyjaśniającego strony z dnia 6 maca 2008 r. nie wynika, że były to wydatki ponoszone w ramach indywidualnych programów rehabilitacji, o których to wydatkach mowa w § 3 pkt 12 rozporządzenia RM z dnia 26 kwietnia 2007 r. Pośrednio wskazują one, że opracowano indywidualne programy rehabilitacji dla pracowników niepełnosprawnych, ale brak tych programów skutecznie uniemożliwia powiązanie dokonanych przez stronę wydatków z wydatkami, jakie mogą być dokonane z zfron.
W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec ograniczonego zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego oraz nieprzedstawienia przez stronę w postępowaniu administracyjnym niezbędnych danych do wydania wnioskowanego zaświadczenia, wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. W tej sytuacji nawet stwierdzone naruszenie przez organy administracji prawa materialnego (w zakresie możliwości wydatkowania środków funduszu rehabilitacji wyłącznie bezpośrednio z konta zfron) nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.").
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła P. Spółka z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia RM z dnia 26 kwietnia 2007 r. wyrażające się w uznaniu konieczności przedkładania przez przedsiębiorcę starającego się o uzyskanie zaświadczenia o pomocy de minimis oprócz informacji o dokonaniu wydatku ze środków zfron również indywidualnych programów rehabilitacyjnych,
- II. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez niewskazanie, który z przepisów rozporządzenia MPiPS z dnia 31 grudnia 1998 r. lub rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis przedsiębiorcom prowadzącym zakłady pracy chronionej (Dz. U. Nr 98, poz. 989, ze zm.) obliguje podmiot starający się o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis do przedkładania indywidualnych programów rehabilitacyjnych celem wydania zaświadczenia,
- III. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 190 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w ocenie i przyjęciu przez WSA dokumentów zgromadzonych w postępowaniu przed organami w postaci faktur VAT, potwierdzeń przelewów za niewystarczające do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, w sytuacji gdy w całym toczącym się postępowaniu organy administracji nie kwestionowały, ani nie zaskarżały w tym zakresie przedłożonej dokumentacji.
W uzasadnieniu spółka stwierdziła, że w celu uzyskania zaświadczenia o pomocy de minimis przedsiębiorca nie ma obowiązku przedkładania indywidualnych programów rehabilitacyjnych. Na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów możliwe było powiązanie dokonanych wydatków z wydatkami, jakie mogą być dokonywane z zfron.
Zdaniem spółki, w wydanym w niniejszej sprawie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 574/09, Naczelny Sąd Administracyjny przekroczył granice skargi kasacyjnej wniesionej przez organ, stwierdzając, że "z uwagi na podniesione przez WSA uchybienia w zakresie dokonywania wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, nawet przy prawidłowej wykładni i zastosowaniu przepisów prawa materialnego organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści". W ocenie P. Sp. z o.o. w tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie był związany wykładnią prawa zaprezentowaną przez NSA.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie środka odwoławczego spółki, a także o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, bowiem wyrok Sądu pierwszej instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi Sądu pierwszej instancji, nie może natomiast prowadzić do kontroli i oceny wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który został wydany na wcześniejszym etapie rozpoznawania sprawy. Wyrok ten jest prawomocny. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. ocena prawna dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, a skarga kasacyjna od wyroku tego sądu nie może opierać się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym stanie rzeczy trzeci zarzut kasacyjny prowadzący do kontroli wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, która to kontrola jest niedopuszczalna, jest więc nieusprawiedliwiony.
W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając pierwszą skargę kasacyjną wskazał, że znaczny upływ czasu od chwili dokonania wydatków ze środków zgromadzonych na rachunku obrotowym i okoliczność, że towar nie był zakupiony z przeznaczeniem na cele, o których mowa w § 3 rozporządzenia RM z dnia 26 kwietnia 2007 r. wyklucza możliwość zakwalifikowania wydatków jako pomocy de minimis. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie zaświadczenia w sprawie niniejszej następuje na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. tzn. mamy do czynienia z sytuacją, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa, zaś w takim przypadku nie ma zastosowania art. 218 § 2 k.p.a., który uprawnia organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1/ wydaniem zaświadczenia potwierdzającego stan faktyczny lub prawny zgodnie z wnioskiem strony, 2/ odmową wydania zaświadczenia w ogóle, 3/ odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
Na zakończenie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy wszystkie, czy tylko niektóre wydatki można uznać za pomoc de minimis nie mogłoby prowadzić do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. Uchybienia w zakresie dokonywania wydatków powodują, że organ nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści.
Mając na względzie powyższą wiążącą wykładnię przepisów prawa stosowanych w sprawie niniejszej uznać należy, że wyrok oddalający skargę odpowiada prawu. Strona żądała wydania zaświadczenia określonej treści (objęcia pomocą de minimis wymienionych przez nią wydatków). Jeżeli niektóre wydatki z uwagi na znaczny upływ czasu od chwili ich dokonania lub braku wykazania przeznaczenia na cele objęte pomocą de minimis nie kwalifikowały się do zaliczenia do pomocy de minimis, to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem strony. W tym stanie rzeczy, w świetle wyżej wskazanych wytycznych NSA (który wyjaśnił, że zgłoszone wydatki nie mogą być zakwalifikowane ze względu na znaczny upływ czasu lub niewskazanie celu wydatku), oddalenie skargi na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatki wymienione przez stronę we wniosku, było uzasadnione, bowiem była to w istocie odmowa wydania zaświadczenia określonej treści.
Oczywiście nie są trafne wywody Sądu pierwszej instancji o konieczności przedstawiania indywidualnych programów rehabilitacyjnych. Wszystkie przedłożone rachunki, biorąc pod uwagę ich treść i dołączone wyjaśnienie, powinny w sposób jasny i jednoznaczny wykazywać datę i cel poniesienia wydatku, tak aby bez dalszego postępowania wyjaśniającego możliwe było zakwalifikowanie wszystkich zgłoszonych wydatków jako wydatków w ramach pomocy de minimis i wydać zaświadczenie o żądanej przez stronę treści. Ponieważ w sprawie niniejszej dokumentacja dołączona do wniosku wymogów tych nie spełniała, niemożliwe było wydanie zaświadczenia o żądanej treści.
W tym stanie rzeczy pierwszy zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia RM z dnia 26 kwietnia 2007 r. przez uznanie konieczności przedkładania indywidualnych programów rehabilitacyjnych i drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej takiej konieczności – są trafne, ale nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, który mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu w świetle wiążącej wykładni prawa zawartej w pierwszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz organu administracji 180 zł, to jest kwotę stanowiącą koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.