Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1427/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2035/18 oddalił skargi Z. Ż. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

J. S. i Z. Ż. złożyli 15 września 2016 r. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. M. w W., w celu umieszczenia kiosku handlowego o powierzchni 36 m² w okresie od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Następnie, pismem z 14 listopada 2016 r. wnioskodawcy wskazali, że załączoną do wniosku umową darowizny zawartą w dniu 14 października 2016 r., darowali pawilon handlowy P. Ż., wobec czego podtrzymali wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk do dnia 14 października 2016 r.

P. Ż., działając w imieniu własnym, pismem z 2 listopada 2016 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na dalszą lokalizację pawilonu w pasie drogowym ul. P. w rejonie ul. M. w okresie od 14 października 2016 r. do 14 października 2017 r. Zauważyć przy tym należy, że wspomniana darowizna została odwołana 18 listopada 2016 r.

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] listopada 2016 r. orzekł w przedmiocie wydania skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. M. w okresie od 1 października 2016 r. do 14 października 2016 r. oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 453,60 zł. Skarżący złożyli odwołanie od tej decyzji, w którym w związku z odwołaniem 18 listopada 2016 r. darowizny, ponownie zmodyfikowali wniosek i wnieśli o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) decyzją z 27 stycznia 2017 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność ustalenia, czy skarżący mogą być uznani za właścicieli pawilonu przez cały okres objęty wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia daty, z którą skuteczne stało się oświadczenie o cofnięciu darowizny.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 7 marca 2018 r. zezwolił skarżącym na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 października 2016 r. do 13 października 2016 r. oraz od 18 listopada 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz ustalił opłatę za zajęcie przedmiotowego pasa na kwotę 1846,80 zł, jednocześnie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 14 października 2016 r. do 17 listopada 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 20 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Należy dodać, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 7 marca 2018 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z 2 listopada 2016 r. w sprawie wydania P. Ż. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. M. w okresie od 14 października 2016 r. do 14 października 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargi Z. Ż. i J. S. na wspomnianą decyzję SKO, zwrócił uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że odwołanie darowizny nie ma skutku takiego, jakby do zawarcia umowy darowizny nie doszło, a zatem nie można uznać, że w okresie od momentu zawarcia umowy darowizny do dnia jej odwołania J. S. i Z. Ż. byli nieprzerwanie jego właścicielami. Właścicielem tego obiektu od 14 października do odwołania darowizny był P. Ż.. Sąd podniósł, że w okresie obowiązywania umowy darowizny z 14 października 2016 r., odwołanej 18 listopada 2016 r., skarżący nie mieli tytułu do składania wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, bowiem uprawnienie w tym zakresie utracili na rzecz obdarowanego.

Sąd zauważył, że skutkiem złożenia przez P. Ż. wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wszczęte postępowanie, jednak w innej sprawie, a postępowanie to wobec cofnięcia wniosku w piśmie z 2 stycznia 2017 r. zostało umorzone decyzją z 7 marca 2018 r. Skarżący w odwołaniu od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2016 r. zmodyfikowali swój wniosek, tj. powrócili do pierwotnie żądanego okresu zajęcia, którego miało dotyczyć zezwolenie, tj. od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Sąd zaakceptował stanowisko organów, że w czasie obowiązywania umowy darowizny z 14 października 2016 r. skarżący nie mieli tytułu do składania wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W związku z zawarciem umowy darowizny, utracili oni legitymację do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skutki prawne zawarcia umowy darowizny były zrozumiałe dla stron tej umowy, o czym świadczą podejmowane przez nie działania. Sąd uznał, że skarżący nie wykazali tytułu do działania w swoim imieniu i na swoją rzecz lub do działania na rzecz P. Ż. w sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego. W szczególności nie przedstawili dokumentu (pochodzącego z daty czynności), potwierdzającego, że P. Ż. oddał im pawilon w zarząd 14 października 2016 r. Ponadto skarżący nie przedstawili żadnych dowodów przemawiających za tym, że zarząd ten wykonywali.

Sąd zauważył, że co prawda przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jednak zasada ta nie może być utożsamiana z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, dlatego też w rozpoznawanej sprawie nie można było oczekiwać od organu, aby wezwał skarżących do przedstawienia dowodów sprawowania zarządu pawilonem zajmującym pas drogowy.

J. S. i Z. Ż. zaskarżyli ten wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. I. w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego:
2. 1) art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, zwanej dalej: u.d.p.) polegające na oddaleniu skargi na decyzje SKO w sytuacji, gdy skarżącym przysługiwał zarząd obiektem w okresie od 14 października 2016 r. do 17 listopada 2016 r. i w sposób właściwy złożyli wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa ruchu drogowego w ww. okresie,
3. II. w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. 2) naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. poprzez ich niezastosowanie w przypadku gdy skarżący wnioskowali o przeprowadzenie dowodu mającego dla sprawy istotne znaczenie w sytuacji gdy jego przeprowadzenie nie spowodowałoby zwłoki w postępowaniu zaś jego przeprowadzenie przyczyniłoby się do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w zakresie umocowania skarżących do zarządu pawilonem handlowym,
5. 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i oddalenie jej pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego jak i przepisów o postępowaniu, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
6. - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw, a także brak czuwania nad tym aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody przez brak żądania wskazania dokumentów potwierdzających umocowanie do wykonywania zarządu przez skarżących i doprowadzenie do sytuacji gdy inna osoba może zostać obciążona karnie wysokimi opłatami, na nie podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do starannego wyjaśnienia stanu sprawy, co doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę na decyzję utrzymującą w mocy odmowę zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego w okresie
7. - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do starannego wyjaśnienia stanu sprawy, co doprowadziło do wydania wyroku oddalającego skargę na decyzję utrzymującą w mocy odmowę zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego w okresie od dnia 14 października 2016 r. do dnia 17 listopada 2016 r. i przyjęcie przez sąd że kioskiem nie zarządzali skarżący,
8. - naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez kiosk handlowy, a dotychczas wydawał takie zezwolenia i przedłużał okresy ich ważności niemalże automatycznie,
9. - naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób krzywdzący dla strony w sytuacji gdy sąd wszelkie wątpliwości dotyczące umocowania do zarządu winien rozstrzygnąć na korzyść strony,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Na wstępie należy przypomnieć, że przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1a u.d.p.).

W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust.

1. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 u.d.p. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego, jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele, jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Należy zaznaczyć, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia obiektu w pasie drogowym, a tym samym zobowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, zasadniczo jest właściciel obiektu i on jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Wobec tego kwestią zasadniczą przed udzieleniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest ustalenie istnienia aktualnego tytułu prawnego do władania obiektem, który ma być umieszczony w pasie drogowym.

W rozpoznawanej sprawie skarżący pierwotnie wnieśli o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. M. w W., w celu umieszczenia kiosku handlowego o powierzchni 36 m² w okresie od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Następnie, w związku z umową darowizny kiosku handlowego, zawartą z P. Ż. 14 października 2016 r., pismem z 14 listopada 2016 r. zmodyfikowali wniosek i wnieśli o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do 14 października 2016 r. Następnie po odwołaniu darowizny, co miało miejsce 18 listopada 2016 r. skarżący ponownie wnieśli o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 14 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r., przy czym utrzymywali, że P. Ż. oddał im kiosk handlowy w zarząd 14 października 2016 r. Z wykonywania zarządu skarżący wywodzili tytuł do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od 14 października 2016 r. do 17 listopada 2016 r. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na okoliczność oddania im kiosku handlowego w zarząd i wykonywania zarządu, a także jego zakresu.

W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że w czasie obowiązywania umowy darowizny skarżący nie byli właścicielami kiosku handlowego i nie mieli tytułu do występowania z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia tego kiosku. Oceny tej nie zmieniło odwołanie darowizny i wydanie jej przedmiotu przez obdarowanego darczyńcom. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że odwołanie darowizny wywołuje wyłącznie skutki na przyszłość.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. polegającego na oddaleniu skargi na decyzje SKO w sytuacji, gdy skarżącym przysługiwał zarząd obiektem w okresie od 14 października 2016 r. do 17 listopada 2016 r. i w sposób właściwy złożyli wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa ruchu drogowego w wymienionym okresie okazał się chybiony.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 8, art., 77 § 1, art. 80 k.p.a. należy zauważyć, że z zasadami postępowania administracyjnego (zasada oficjalności, zasada prawdy obiektywnej) koresponduje koncepcja rozkładu ciężaru dowodowego. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 603/16).

W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. II GSK 172/07, wyraził pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdzają liczne przykłady z orzecznictwa, które akcentują, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. II GSK 273/10, 10 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tym niemniej cały czas podkreśla się, że obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, jednak nie jest nieograniczony w swoim zakresie, bowiem w świetle orzecznictwa, z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nie wynika wcale, że na organ został przerzucony cały ciężar dowodowy w sprawie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z powołanego przepisu nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawia.

Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1605/96).

Przyjmuje się również, że jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony toczącego się postępowania (wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1933/08).

W świetle powyższych wywodów przyjąć należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie miał obowiązku poszukiwania dowodów, które w relacji do własnych ustaleń wynikających z materiału dowodowego stanowiłyby w istocie dowód przeciwny. Zgodnie z tymi ustaleniami skarżący w okresie od 14 października do 17 listopada nie byli właścicielami kiosku handlowego, a co za tym idzie nie mogli uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wspomnianego kiosku. Podkreślenia wymaga, że obdarowany wystąpił do organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji i w tym samym celu co skarżący, przy czym jego wniosek obejmował okres od 14 października 2016 r. do 14 października 2017 r. W związku z taką sekwencją zdarzeń mogą powstają uzasadnione wątpliwości odnośnie do twierdzeń skarżących o oddaniu im kiosku handlowego w zarząd. Gdyby istotnie tak było, to po pierwsze zbędne byłoby modyfikowanie wniosku w piśmie z 14 listopada 2016 r., po drugie całkowicie niezrozumiałe staje się wystąpienie obdarowanego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, po trzecie wydaje się nielogiczne zawieranie w tym samym dniu umowy darowizny i oddawanie przedmiotu tej umowy darczyńcom w zarząd. Ponadto twierdzenia skarżących są niespójne z zeznaniami P. Ż., złożonymi na piśmie 2 marca 2017 r., z których wynika, że wydał darczyńcom przedmiot darowizny 18 listopada 2016 r.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 9 k.p.a. stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zobowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Powyższa regulacja wskazuje, że obowiązek udzielenia stronie informacji należy wprawdzie rozumieć możliwie szeroko, ale zawsze w zakresie prowadzonego przez organ postępowania. Informacja udzielana stronie w granicach przedmiotu postępowania powinna być zatem należyta i wyczerpująca, jednak należy odróżnić ją od doradztwa prawnego w sprawie. Organy administracyjne nie mogą zastąpić profesjonalnego pełnomocnika - doradcy strony, kompleksowo informującego stronę o wszelkich aspektach podjętych przez nią czynności prawnych.

Konkludując, obowiązek organu administracji, o którym mowa w art. 9 k.p.a., należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego nie obejmuje tych praw i obowiązków, które podlegają ustaleniu w innym postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. jest chybiony. Jak już wspomniano, organ nie miał obowiązku wzywania stron do przedstawienia dokumentów potwierdzających umocowanie do wykonywania zarządu przez skarżących. Należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego skarżący z własnej inicjatywy składali dokumenty, które kształtowały ich sytuację prawną (np. umowę darowizny). Wobec tego nie było przeszkód, by złożyli także dokumenty potwierdzające ich umocowanie do wykonywania zarządu, zwłaszcza, że organ nie był poinformowany o powierzeniu skarżącym zarządu, a więc nie mógł ich wezwać do przedstawienia stosownych dowodów. Dodać trzeba, że skarżący o ustanowieniu ich zarządcami wspomnieli dopiero w odwołaniu od decyzji, jednak nie przedstawili na tę okoliczność żadnych dowodów. Zakładając, że skarżący istotnie zarządzali kioskiem handlowym w okresie obowiązywania umowy darowizny, to w żadnym stopniu nie wykazali, z jakich powodów wcześniej nie ujawnili tej okoliczności, która w ich ocenie była tak istotna z punktu widzenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W tym kontekście niezrozumiałe jest także ograniczenie wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bezpośrednio po zawarciu umowy darowizny do okresu od 1 do 14 października 2016 r. w tej sytuacji oczekiwania skarżących wobec organu, wyprowadzone z art. 9 k.p.a. były nieuzasadnione.

Za nietrafny należało uznać także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki.

Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11, 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18, 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4861/21). Już zatem tylko to ustalenie, wyklucza skuteczność analizowanego zarzutu.

Niemniej jednak zwrócić należy uwagę na to, że Sąd pierwszej nie powziął żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego przyjętego przez organ i przyjął go za podstawę orzekania. Sąd nie znalazł żadnych "luk", które powinny były zostać uzupełnione, bądź w toku postępowania administracyjnego, bądź w trybie przewidzianym w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Należy także zauważyć, że w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe. Możliwość zastosowania przepisów procedury cywilnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ograniczona została bowiem ustawowo do sytuacji procesowej określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a., to jest do przeprowadzania w ramach postępowania sądowego uzupełniającego dowodu z dokumentu.

Tym samym zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Przepis ten zawiera odesłanie nie tylko do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy procedury cywilnej są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.