Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. o sygnaturze III SA/Gl 1295/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę M. Ś. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych.
Sąd I instancji przyjął, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...] było uzasadnione. Chodzi o to, że M. Ś. we wniosku o przyznanie płatności (JPO) – Jednolitej Płatności Obszarowej i (UPO) – Uzupełniającej Płatności Obszarowej na rok 2006 zadeklarowała powierzchnię działek rolnych 5,42 ha. Te same działki rolne we wniosku o te same płatności zostały ponowione za rok 2007. Poddano je kontroli administracyjnej, która wykazała, że cała powierzchnia działki oznaczonej symbolem B o powierzchni 2,04 ha położonej na działce ewidencyjnej 5/110 nie jest użytkowana rolniczo. Błąd ten został oznaczony w raporcie symbolem DR 10, który oznacza, że cała działka rolna nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Powyższy błąd skutkował wykluczeniem powierzchni z ogólnej deklarowanej powierzchni działek rolnych obarczonych tym błędem w danym roku.
Błąd DR 10 skutkował ponadto wykluczeniem z prawa do płatności bezpośrednich w ogóle. Oznacza to, że powierzchnia rzeczywiście stwierdzona dla płatności JPO oraz UPO wyniosła 3,38 ha, a różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i powierzchnią stwierdzoną wyniosła 60,36%. Stwierdzone nieprawidłowości podczas przeprowadzonej w ramach kampanii kontroli 2007 r. stanowiły podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 30 stycznia 2007 r. w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2006 r.
W ocenie Sądu I instancji przesłankami do wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowymi okolicznościami było ustalenie, że na deklarowanej do płatności na rok 2006 działce B o powierzchni 2,04 ha zabiegi mające na celu nierozprzestrzenianie się chwastów nie były wykonywane od kilku lat. Świadczyła o tym obecność na działce kęp zdrewniałych wyschniętych chwastów, wieloletnich jeżyn, obszarów gęsto porośniętych samosiejkami sosny. Obecność tych roślin wskazywała, że na działce nie wykonywano zabiegów mających na celu zapobieganie rozprzestrzenianie się chwastów, w tym koszenia, orki itp. Ta nowa okoliczność faktyczna została ujawniona w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 20 września 2007 r. oraz sporządzonego raportu o nr [...]. Powierzchnię 2,04 ha wykluczono i uznano za grunty rolne nieużytkowane rolniczo. Konsekwencją tego było uchylenie decyzji w całości z 30 stycznia 2007 r. i odmowa przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych.
Nie podzielił Sąd I instancji zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony o terminie przeprowadzonej kontroli oraz dowolności oceny Inspektora Kontroli Terenowej sprzecznej ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. - kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Strona nieobecna przy kontroli może złożyć zastrzeżenia do jej wyników. Tak więc skarżąca została poinformowana o treści raportu z kontroli w dnia 28 września 2007 r., lecz nie skorzystała z tego uprawnienia. Oznacza to, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nie została naruszona. Raport został sporządzony przez dwóch inspektorów i zatwierdzony przez upoważnionych pracowników. Do raportu zostały dołączone zdjęcia, które obrazują stan faktyczny deklarowanej działki.
Nie podzielił też Sąd I instancji zarzutu dotyczącego nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Chodzi o zeznania świadków zawnioskowanych przez stronę. Wnioski te nie zostały prawidłowo złożone. Oznacza to, że nie został naruszony art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie. Strona nie wskazała na jaką okoliczność miała być przesłuchana jako strona.
Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi były nieuzasadnione i dlatego podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej M. Ś. zaskarżyła w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 222, poz. 2273 ze zm.); art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.); art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r.; § 1, 2, 3, i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600); § 4 i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2005 r.; art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 22 października 2004 r. Naruszenie zaś przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Chodzi o art. 135, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 145 § 1 pkt 5, 149, 151 § 1 pkt 2, 10 § 2 i 3, 57 § 1 i § 5 pkt 2, 39, 40, 75 § 1, 77 § 1 i 2, 78 § 1 i 2, 79 § 1 i 2, 81, 86 i 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu podała, że wyłączenie z otrzymanej pomocy nie jest prawidłowe. Błędnie przyjęto, że cała działka oznaczona symbolem B o powierzchni 2,04 ha nie jest użytkowana rolniczo a różnica między powierzchnią zadeklarowaną i powierzchnią stwierdzoną wyniosła 60,36%. Błędnie też przyjęto, że od kilku lat nie wykonywano zabiegów mających na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się chwastów, w tym koszenia, orki itp. Wznowienie postępowania buło niedopuszczalne. Skarżąca szczegółowo w odwołaniach wskazywała okoliczności związane z faktami w tej sprawie. Wnioskowała też o przeprowadzenie dowodów.
Sąd I instancji nie ustosunkował się do tych zarzutów i wniosków. Chodzi o tereny przyleśne i ubogie pastwiska przeznaczone do wypasu bydła. Skarżąca nie uczestniczyła w przeprowadzonej kontroli i złożyła stosowne wnioski. Działka wyłączona od dopłat nie została w ogóle zmierzona. Oznacza to, że nie ustalono prawidłowej powierzchni i prawidłowego jej zakwalifikowania. Fakt ten jest o tyle istotny, że można otrzymać dopłatę w mniejszej wysokości. Użyte pojęcie "ugór nieskoszony co najmniej w tym roku" oznacza o braku jednoznaczności, że nie było koszenia w latach ubiegłych. Nie stanowi też podstawy do twierdzeń, tak jak to wywiódł Sąd I instancji. Ocena ta narusza powołane wyżej przepisy. Posiadane dowody przez skarżącą zaprzeczają ocenie dokonanej przez Sąd I instancji. Skarżąca wniosek wypełniła zgodnie z jego instrukcją. Pominięcie dowodu z przesłuchania skarżącej rażąco narusza przepisy prawa.
Zarzut braku aktywnego uczestniczenia w postępowaniu jest nieprawdziwy. Obowiązkiem organu jest przestrzeganie prawa. Odmowa przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez skarżącą w dniu 16 sierpnia 2009 r. wyraźnie narusza przepisy prawa. Sąd I instancji pozostawił poza rozstrzygnięciem istotne okoliczności. Nie ustosunkował się do argumentów skarżącej w zakresie kwestionowanej powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności oraz podstawy wyliczeń procentowych. Przytoczone ogólne zasady przyznania płatności pomijają ocenę roślinności charakterystycznej dla terenów leśnych i ubogich pastwisk. Przyjęcie przez Sąd I instancji oceny, że organ nie był zobowiązany do przesłuchania strony, także narusza przepisy. Zarzuty te są uzasadnione i stały się powodem złożenia skargi kasacyjnej.
Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Cz. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.
Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy autor skargi kasacyjnej powołał art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się do powyższego zarzutu, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, należy podkreślić, że przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną.
Wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał stan faktyczny sprawy, który przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu wyroku jest pełne i wyczerpujące, a tym samym zgłoszony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu II instancji, zastosowana przez Sąd I instancji technika przedstawienia w uzasadnieniu stanu faktycznego sprawy oraz oceny umożliwia kontrolę instancyjną. Wbrew twierdzeniom kasatora, z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do każdego z zarzutów. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane jest próbą wykazania braku poprawnych ustaleń faktycznych i oceną dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego kasator upatruje w innej ocenie tych samych dowodów, a odwołanie się do nich spowodowane jest próbą wykazania, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oraz odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych na rok 2006, a więc zastosowania prawa materialnego.
Powyższe uwagi odnoszą się w szczególności do prawidłowo przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących ustalenia, że deklarowana do płatności cała powierzchnia działki oznaczona symbolem "B" o powierzchni 2,04 ha położona na działce ewidencyjnej 5/110 nie była użytkowana rolniczo. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w raporcie kontroli. Z ich treści niewątpliwie wynika, że sporna działka nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., co spowodowało wykluczenie jej powierzchni z ogólnej deklarowanej powierzchni działek rolnych w danym roku oraz wykluczeniem z prawa do płatności bezpośrednich. Okoliczności te potwierdzają ustalenia i ocena przyjęta przez Sąd I instancji.
Kasator powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odwołał się do licznych naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przedstawiając szczegółowej argumentacji ich naruszeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego uściślania zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tej części, sanującym zaistniałe braki. Nie jest też dopuszczalna wykładnia zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Zarzut zaś w zakresie braku przesłuchania zawnioskowanych świadków jak i strony, podlega odrębnej ocenie.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny powyższego zarzutu także przyjął, że jest on nieuzasadniony. Sąd I instancji szczegółowo ustosunkował się do tego zarzutu, a jego ocena nie budzi zastrzeżeń. Podkreślić należy, że to właśnie strona zwlekała ze skonkretyzowaniem adresów świadków, co powodowało zakreślanie i przedłużanie zakończenia postępowania odwoławczego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 i następne) zakreślają organom terminy załatwienia spraw, a to oznacza, że bez uzasadnionych powodów nie można zwlekać z załatwieniem sprawy. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy przeprowadza postępowanie dowodowe wyjątkowo i tylko uzupełniająco. Wynika to z przyjętego systemu dwuinstancyjnego, o którym mowa w art. 15 k.p.a.
Podsumowując powyższe wywody należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego związane są ściśle z zarzutami procesowymi. Zawarta argumentacja Sądu I instancji w zakresie dokonania wykładni i zastosowania prawa materialnego jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Kasator poza wyliczeniem przepisów nie wskazuje na czym naruszenie ich polegało. Jak już wyżej podkreślono, przy zarzutach procesowych Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów za autora skargi, a to oznacza brak dopuszczalności dokonywania wykładni zakresu i kierunku zaskarżenia.
Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.