Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1256/13 (dalej wyrok z 26 lutego 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A. P. (dalej skarżący albo wnioskodawca) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego Dyrektorem ARiMR albo organem II instancji) z [...] września 2013 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) o uchyleniu w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Radomsku (dalej zwanego Kierownikiem ARiMR albo organem I instancji) z [...] października 2012 r., nr [...] o przyznaniu wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej w łącznej wysokości [...] zŁ
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Podaniem z [...] maja 2011 r. wnioskodawca zwrócił się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2011. Łączna wskazana we wniosku powierzchnia deklarowanych działek rolnych wynosiła [...] ha.
Decyzją z [...] lutego 2012 r., nr [...], Kierownik ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł. Organ stwierdził, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku, biorąc pod uwagę maksymalny obszar PGE kwalifikujący się do płatności rolnośrodowiskowej.
Decyzją z [...] marca 2012 r. Dyrektor ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej powyżej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolejną decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], Kierownik ARiMR odmówił przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowych w wariancie 2.3 i przyznał płatność w wariancie 2.1 w wysokości [...] zł.
Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Dyrektor ARiMR uchylił powyższą decyzję w całości.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2012 r.
Kierownik ARiMR przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: 1.2 - Rolnictwo ekologiczne kwotę w wysokości [...] zł; 1.1. Wariant 2.3. - Trwałe użytki zielone o stawce [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha/rok
- - kwotę 0,00 zł; 1.2. Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze o stawce [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha/rok - kwotę [...] zł.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że wnioskodawca zadeklarował powierzchnię działek większą niż powierzchnia działek, która kwalifikuje się do przyznania płatności.
Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, w którym wyjaśnił, że z uwagi na charakter prowadzonej produkcji, tj. hodowli danieli, zadeklarowane przez Niego działki oznaczone jako pastwiska są zadrzewione i zakrzaczone. Podniósł także, że wnioski o przyznanie dopłat składa od 2004 r., a przeprowadzone w latach poprzednich kontrole na miejscu nie wykazały w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.
Decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...], Dyrektor ARiMR uchylił w całości decyzję organu l instancji i orzekł o przyznaniu wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej w wysokości [...] zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowej Pakiet 2 - rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze o stawce [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności [...] ha/rok - kwotę [...] zł oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone i nałożył sankcję w wysokości [...] zł podlegającą potrąceniu w ciągu kolejnych trzech lat.
Na powyższą decyzję wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenia art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), przepisów Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm., dalej zwaną Konwencją); dyrektyw i rozporządzeń KE o równym traktowaniu rolników w krajach członkowskich UE, przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. Dz.Urz.UE L 2009.316.65, dalej rozporządzenie nr 1122/2009) oraz przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm,, dalej k.p.a.). Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie wnioskowanej płatności na 2011 r.
WSA wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 333/13 (dalej wyrok z 22 maja 2013 r.) uchylił zaskarżoną decyzję z 17 stycznia 2013 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy naruszył zasadę reformationis in peius wyrażoną w art, 139 k.p.a. i nie uzasadnił przesłanek odstąpienia od tej zasady. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że decyzją z 19 października 2012 r. organ i instancji przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości 2 148,80 zł, w tym w ramach Pakietu 2 Wariant 2.1.
w kwocie 2148,80 zł oraz w ramach Pakietu 2 Wariant 2.3 w kwocie 0 zł. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w wysokości 2148 zł w ramach pakietu 2 wariant 2.1 oraz odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2 wariant 2.3 i nałożył sankcję w wysokości 1926,60 zł, potrącaną od płatności pomocowych jakie będą wypłacane w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Sąd stwierdził, że analiza sentencji decyzji organów obu instancji wskazywała, że organ odwoławczy nałożył na skarżącego sankcję w wysokości 1926,60 zł, która nie została nałożona w rozstrzygnięciu organu I instancji.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r. Dyrektor ARiMR uchylił w całości decyzję Kierownika ARiMR z dnia 19 października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wszystkie zgłoszone działki rolne poddane zostały kontroli administracyjnej, a powierzchnia uprawniona do dopłat została wyznaczona na podstawie danych zawartych w systemie LPIS. Z uwagi na podnoszone przez stronę okoliczności działki ewidencyjne o numerach [...] zostały poddane tzw. wizytacji terenowej. W czasie przeprowadzania wizytacji sporządzono szkice deklarowanych działek rolnych, wyznaczono powierzchnię za pomocą urządzenia GPS oraz wykonano obszerną dokumentację fotograficzną. Dane z wizytacji terenowej posłużyły do aktualizacji maksymalnych powierzchni referencyjnych, w szczególności w zakresie powierzchni niekwalif i kujących się do płatności.
Na podstawie weryfikacji danych w terenie i na ortofotomapie ustalono, że działka ewidencyjna o nr 18 ma powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą (PEG) [...] ha. Pozostała powierzchnia nie kwalifikuje się do przyznania płatności, gdyż znajdują się na niej skupiska drzew i krzewów, co obrazują zdjęcia nr [...]. Zdjęcia o nr 6 i 2 przedstawiają tereny uprawnione do przyznania płatności. Kierunki wykonywanych zdjęć i miejsca ich wykonania na działce widoczne są na szkicu o nr [...], Podobna sytuacja jest w przypadku działki ewidencyjnej o nr [...], gdzie powierzchnie uprawnione do dopłaty zajmują łącznie 3,64 ha, obszary wyłączone zajmują tereny zadrzewione i zakrzaczone, na szkicu nr 2 widnieje adnotacja dla tych obszarów "las", a wykonane fotografie obrazują tereny gęsto porośnięte drzewami i zakrzaczone (fot. 9, 10, 11, 13, 15, 17-19, 21-26). Fotografia o nr 14 i 20 przedstawia część działki ewidencyjnej o nr 420, które zostały uznane za kwalifikujące się do dopłat.
Działka ewidencyjna o nr [...] o powierzchni [...] ha w całości została zakwalifikowana do dopłat (fot. 16). Natomiast w całości zostały wyłączone z płatności powierzchnie znajdujące się na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...], na szkicu o nr 3, kontrolerzy zamieścili adnotację "las", a zdjęcia o nr od [...] do [...] obrazują wieloletnie zadrzewienia, zakrzaczenia i zachwaszczenia.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ stwierdził, że działka rolna A położona na działkach ewidencyjnych o nr [...] ma powierzchnie uprawnioną do dopłat [...] ha. Strona na działce ewidencyjnej o nr [...] deklaruje 0,00 ha. Natomiast na działce AA oraz BB brak jest powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, w związku z tym powierzchnie tych działek zostały wyłączone z płatności.
Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez stronę w treści odwołania, organ odwoławczy wskazał, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości uzyskania dopłat do powierzchni zadrzewionych i zakrzaczonych. Na spornych działkach strona deklaruje grupę upraw trwałe użytki zielone, które przeznaczone są - zgodnie z oświadczeniem strony - na pastwisko dla hodowli danieli (pastwisko dla jeleniowatych). Organ odwoławczy nie kwestionuje prowadzenia przez stronę hodowli danieli, kwestionowany jest jedynie obszar deklarowanych działek uprawnionych do płatności, gdyż nie każdy rodzaj prowadzonej działalności jest kwalifikowany do uzyskania dopłat z programów unijnych.
Niezależnie od przedstawionych powyżej wywodów organ odwoławczy wyraził dezaprobatę wobec działania Kierownika Biura Powiatowego w Radomsku polegającego na zamieszczeniu w zaskarżonej decyzji jedynie rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania płatności roinośrodowiskowej, natomiast informacja o nałożeniu sankcji znalazła się dopiero w uzasadnieniu decyzji. Takie działanie organu l instancji bez wątpienia narusza w ocenie organu odwoławczego art. 107 § 1 k.p.a.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych Dyrektor ARiMR był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ i instancji powinien rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodzi obowiązek zastosowania sankcji wieloletniej związanej z przedeklarowaniem powierzchni. Jeśli organ ustalali, że płatność powinna zostać odmówiona z zastosowaniem sankcji, o której mowa w art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (Dz.Urz.UE.L.2011.25.8, dalej rozporządzenie nr 65/2011) w związku z art. 16 ust. 5 tegoż rozporządzenia, to w następnej kolejności Kierownik Biura Powiatowego w treści zaskarżonej decyzji powinien odnieść się do art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 celem rozważenia, czy nie zachodzi przypadek wyłączenia zastosowania obniżek i wykluczeń. Dopiero po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego w oparciu o przedstawione powyżej kryteria, organ ! instancji powinien wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało warunkom określonym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W skardze z [...] listopada 2013 r. skierowanej do WSA wnioskodawca ponownie zarzucił: naruszenie art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, naruszenie przepisów Konwencji oraz dyrektyw i rozporządzeń KE o równym traktowaniu rolników w krajach członkowskich UE, by uniknąć zakłócenia na rynku oraz zniekształcenia konkurencji. Ponadto zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę z Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Przedstawiając motywy powołanego na wstępie wyroku, WSA podzielił pogląd Dyrektora ARiMR, że wskazane w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji zawarł jedynie rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności rolnośrodowiskowej, natomiast informację o nałożeniu sankcji - w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższego zachodzi sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji, co narusza art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie odniósł się do okoliczności stwierdzających wyłączenie zastosowania zmniejszeń określonych w art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011.
Organ odwoławczy nie mógł rozstrzygnąć powyższych kwestii we własnym zakresie, ponieważ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. W żadnym bowiem wypadku kwestie ekonomii procesowej i przyspieszenia, w myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej nie powinny wpływać na prawo strony do dwukrotnego stosowania przez organy administracyjne prawa w jego sprawie. To dwukrotne stosowanie prawa powinno się odbyć w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Ponadto stwierdzając naruszenie przez organ i instancji przepisów postępowania, organ odwoławczy związany był oceną prawną wyrażoną przez WSA w wyroku z [...] maja 2013 r.
Jednocześnie sąd I instancji zauważył, że organ II instancji, uchylając decyzję organu i instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazał, jakie okoliczności organ l instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oznacza, że postępowanie administracyjne będzie toczyło się od nowa, z tym że organ I instancji powinien wziąć pod uwagę dyspozycje wydane przez organ II instancji.
Zaskarżona decyzja, jako decyzja kasacyjna, nie przesądzała o ostatecznym wyniku postępowania.
W skardze kasacyjnej z [...] kwietnia 2014 r. A. P. reprezentowany przez adwokata zaskarżył w całości wyrok z 26 lutego 2013 r., zarzucając w oparciu o art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest:
- a) art. 3 § 2 p.p.s.a. przez dokonanie przez WSA wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, co doprowadziło do błędnego uznania, że jest ona prawidłowa,
- b) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. w zakresie, w jakim WSA błędnie uznał, że decyzja wydana przez organ odwoławczy nie stanowiła naruszenia w/w przepisów,
- c) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez wskazanie, że zawarcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia w zakresie sankcji finansowej wyłącznie w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, gdy brak rozstrzygnięcia o sankcji w sentencji decyzji przesądza o braku bytu w/w sankcji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku wystąpienia przesłanek warunkujących zmianę wyroku - o zmianę zaskarżonego orzeczenia przez uchylenie decyzji z 26 września 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.
W uzasadnieniu skarżący zanegował prawidłowość wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącego zawarcie rozstrzygnięcia o danym obowiązku wyłącznie w uzasadnieniu decyzji nie skutkuje naruszeniem przepisów proceduralnych, lecz jedynie uniemożliwia realizację obowiązku nieuwzględnionego w sentencji orzeczenia o nałożonym na stronę obowiązku. Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła także przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji w postaci konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Poza tym nie sposób zaaprobować argumentacji WSA jakoby organ odwoławczy nie mógł rozpoznać wskazanych powyżej wątpliwości we własnym zakresie z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie okazała się zasadna.
Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z 26 lutego 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł na skutek wniesionej przez wnioskodawcę skargi na decyzję z [...] września 2013 r. uchylającą w całości decyzję z [...] października 2012 r. wydaną w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny miał ponadto na uwadze, że prawomocnym wyrokiem z 22 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 333/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2013 r., nr [...], na mocy której uchylona została decyzja z 19 października 2012 r. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. zarówno sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny byli związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przedstawionym wyroku.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały trzy zarzuty uchybienia przepisom postępowania, które nie okazały się zasadne. Pierwszy z zarzutów obarczony został istotnym błędem konstrukcyjnym, ponieważ nie wskazano w nim dokładnej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, w oparciu o którą został on sformułowany. Uchybienie to zostało następnie częściowo powielone w trzecim zarzucie kasacyjnym, w odniesieniu do art. 107 k.p.a. Pozostałe dwa zarzuty zostały natomiast oparte wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, które są stosowane w sposób bezpośredni nie przez sąd administracyjny, tylko przez organy administracji publicznej. Pomimo tych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę wszystkie sformułowane zarzuty kasacyjne, dochodząc wszakże do przekonania o ich bezzasadności (uchwała NSA z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
Jak zostało to już powyżej zasygnalizowane, wskazując na naruszenie art. 3 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie nie podał, którego dokładnie spośród dziewięciu punktów tego przepisu dotyczył sformułowany zarzut. Związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej nie zezwala na uzupełnianie braków skargi i domyślanie się o jaką jednostkę redakcyjną chodziło autorowi skargi kasacyjnej (wyrok NSA z 2011. r., sygn. akt ! OSK 1396/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pi). Poza tym zarzucając sądowi I instancji dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, skarżący kasacyjnie nie powinien był przytaczać art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi o kognicji sądów administracyjnych. Przepis ten nie mógł w omawianej sytuacji stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów dotyczących uprawnień decyzyjnych w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Chociaż wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od reguły rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy co do meritum, to jednak sąd i instancji, działając zgodnie z prawem, dopatrzył się zaistnienia przesłanek, które stanęły u podstaw takiego rozstrzygnięcia sprawy.
Odmiennie aniżeli wskazuje skarżący kasacyjnie, wystąpienie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...] października 2012 r. a jej uzasadnieniem powoduje naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie tego rodzaju powinno zostać wyeliminowane w administracyjnym postępowaniu odwoławczym bądź przez sąd administracyjny, jeżeli nie zostało ono dostrzeżone na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego. Formułowane w doktrynie i w orzecznictwie sądowym poglądy na temat pierwszeństwa rozstrzygnięcia przed jego uzasadnieniem na wypadek występujących pomiędzy nimi sprzeczności, na które częściowo powołał się skarżący kasacyjnie, aktualizują się wtedy, gdy nie istnieje prawna możliwość usunięcia tego rodzaju uchybienia procesowego ze względu na brak dopuszczalności dalszej drogi postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego.
Na powstałą sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] października 2012 r. a jej uzasadnieniem zwrócił już uwagę sąd I instancji w prawomocnym wyroku z [...] maja 2013 r. Sąd ten, skupiając się na naruszeniu przez organ zakazu reformationis in peius, wyjaśnił, że jego wystąpieniu nie przeczy okoliczność, że w końcowej części uzasadnienia decyzji organu I instancji znajduje się sformułowanie, że kwota [...] zł zostanie potrącona skarżącemu w następnych trzech latach. Zwrócenie w ten sposób uwagi przez WSA na powstałe uchybienie, co prawda w sposób pośredni, nie mogło zostać pominięte przez organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Poza tym dopatrując się konieczności nałożenia na skarżącego kasacyjnie sankcji finansowej, w świetle wyroku z [...] maja 2013 r. organ II instancji nie mógł wydać kolejnej decyzji co do meritum sprawy, gdyż naruszyłby tym samym po raz drugi zakaz reformationis in peius.
Orzekając w niniejszej sprawie, sąd I instancji w ślad za Dyrektorem ARiMR zwrócił uwagę na konieczność szerszego wyjaśnienia okoliczności stwierdzających wyłączenie zastosowania zmniejszeń określonych w art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Okoliczności tego rodzaju odnoszą się do meritum sprawy, ponieważ dotyczą kwestii wysokości, w jakiej powinna zostać przyznana skarżącemu kasacyjnie płatność rolnośrodowiskowa. Z zagadnieniem tym organ II instancji powiązał następnie wskazanie konkretnych okoliczności, które Kierownik ARiMR powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych powyżej kwestii, wydanie decyzji co do meritum przez organ II instancji byłoby niezgodne z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (wyrok NSA z 21.02.2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, wyrok NSA z r., sygn. akt II OSK 672/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze wyrok z 22 maja 2013 r., jak i brzmienie art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, rozstrzygnięcie sprawy co do meritum przez organ odwoławczy byłoby w znacznym stopniu utrudnione oraz sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z tych względów w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że orzekanie w tym przedmiocie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.).
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach zainicjowanej zażaleniem kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (zob. postanowienie NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 868/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu nie zawarto w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego wskazanej wyżej kwestii przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.