Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę R. L., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P. W. "E." na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd przedstawił w uzasadnieniu stan faktyczny, z którego wynika, że w dniu 30 grudnia 2009 r. skarżąca złożyła wniosek Nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "Wspólne poszerzenie i ujednolicenie ofert oraz unowocześnienie warunków świadczenia usług dla klientów P.W. E. – hurtowni hydraulicznej oraz partnerów – wykonawców z branży hydraulicznej", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2007-2013.
Pismem z dnia 28 czerwca 2010 r. Nr [...] wnioskodawczyni została poinformowana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], że w wyniku oceny merytoryczno-technicznej jej wniosek został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów ogólnodopuszczających, tj. nie wystąpił tzw. efekt zachęty, w rozumieniu art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i art. 88 Traktatu (Dz.Urz. UEL.08.214).
Instytucja zarządzająca wskazała, że wnioskodawczyni przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu budowy budynku magazynowo-handlowego (handel artykułami wodno-kanalizacyjnymi) rozpoczęła prace związane z jego realizacją, co wynika z przedłożonego przez nią Biznes Planu.
W wyniku rozpatrzenia protestu Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. poinformował wnioskodawczynię o podtrzymaniu stanowiska o odrzuceniu projektu. Instytucja zarządzająca wyjaśniła, że stosownie do Regulaminu konkursu 1.2.1. § 4 – Sposób dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie wraz z załącznikami, Część I – Ocena formalna pkt 1, złożone projekty podlegają ocenie formalnej zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPOWŚ Kryteriami wyboru projektów. Przeprowadzona na etapie formalnym ocena projektu ma na celu sprawdzenie zgodności wydatków zamieszczonych w pkt E4 Harmonogramu rzeczowo-finansowego wniosku o dofinansowanie z kategoriami wydatków kwalifikowanych ujętych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U.
Nr 193, poz. 399 ze zm.) dalej rozporządzenie MRR. Dlatego też pozytywne zaopiniowanie jakiegokolwiek wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej nie może automatycznie skutkować brakiem możliwości odrzucenia na etapie oceny merytoryczno-technicznej. Na obydwu etapach oceny projekty analizowane są w całkowicie różny sposób i wynik oceny jednego etapu nie jest wiążący dla drugiego.
Zdaniem instytucji zarządzającej z Biznes Planu jednoznacznie wynika, iż realizacja projektu rozpoczęła się przed złożeniem wniosku o jego dofinansowanie, a zatem nie ma on charakteru nowej inwestycji. Budynek znajduje się w stanie surowym i w takiej postaci nie może funkcjonować. Wniosek R. L. nie spełnia zatem kryterium efektu zachęty określonego w art. 8 ust. 2 ww. Rozporządzenia Komisji oraz § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 16 grudnia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 224, poz. 1483). Niespełnienie choćby jednego z kryteriów dopuszczających na etapie oceny merytoryczno-technicznej musi w ocenie instytucji zarządzającej poskutkować odrzuceniem projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę wskazał, że zgłoszony przez skarżącą w ramach RPO WŚ na lata 2007-2013 wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wspólne poszerzenie i ujednolicenie ofert oraz unowocześnienie warunków świadczenia usług dla klientów P.W. E. – hurtowni hydraulicznej oraz partnerów – wykonawców z branży hydraulicznej" został poddany ocenie merytoryczno-technicznej, w ramach której stwierdzono, że projekt ten nie spełnia kryterium "nowej inwestycji", zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego – bowiem projekt dotyczy kolejnego etapu już rozpoczętej, a nie nowej inwestycji. W oparciu o powyższe ustalenia instytucja zarządzająca poinformowała wnioskodawczynię o odrzuceniu projektu z procedury ubiegania się o dofinansowanie. W informacji o sposobie rozstrzygnięcia protestu, instytucja zarządzająca wskazała, że w zgłoszonym projekcie nie występuje "efekt zachęty", o którym mowa w art. 8 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008.
Zdaniem Sądu, zgłaszany projekt o dofinansowanie w ramach RPO powinien odpowiadać warunkom przewidzianym w przywołanych przez instytucję zarządzającą przepisach, a w szczególności warunkowi przewidzianemu w art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008, w myśl którego pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy.
Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, iż objęta projektem inwestycja nie stanowi "nowej inwestycji", co zarazem oznacza, że wnioskowana pomoc nie wywołuje "efektu zachęty", o którym mowa w Rozporządzeniu. Zgłoszony przez skarżącą projekt dotyczy bowiem realizacji (dokończenia) inwestycji rozpoczętej przed złożeniem wniosku, nie można więc uznać, że wnioskowana pomoc miałaby "zachęcić" skarżącą do podjęcia (rozpoczęcia) tejże inwestycji (budowy budynku handlowo-magazynowego – handel artykułami wodno-kanalizacyjnymi).
Sąd podkreślił, że rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 11 października 2007 r. realizuje i uszczegóławia (co podkreślono w § 1) zasady określone w Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 800/2008, w tym także wyrażony w art. 8 efekt zachęty. Sąd uznał za logiczny wniosek, że efekt zachęty osiągany jest przy podejmowaniu decyzji o realizacji nowej (nowych) inwestycji. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MRR pomoc może być udzielana beneficjentom pomocy na realizację nowych inwestycji lub tworzenie nowych miejsc pracy związanych z nową inwestycją w województwie objętym danym regionalnym programem operacyjnym. Zgodnie z § 5 ust. 3 pkt 1 lit. a/ i lit. b/ ww. rozporządzenia nowa inwestycja obejmuje inwestycję w środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne związane z: utworzeniem nowego przedsiębiorstwa, rozbudową istniejącego przedsiębiorstwa. Równocześnie § 5 ust. 4 stanowi, że nową inwestycją nie jest: 1) inwestycja prowadząca wyłącznie do odtworzenia zdolności produkcyjnych;
- 2) nabycie udziałów lub akcji przedsiębiorstwa.
Tym samym Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, iż realizowane przez nią wykończenie i adaptacja budynku w stanie surowym stanowi "rozbudowę istniejącego przedsiębiorstwa", albowiem za taką rozbudowę przedsiębiorstwa można byłoby uznać budowę budynku handlowo-magazynowego, a więc inwestycję rozpoczętą w 2009 r. na podstawie uzyskanego wówczas pozwolenia na budowę (decyzja z dnia 17 czerwca 2009 r.). Fakt, iż taka inwestycja (wykończenie i adaptacja budynku w stanie surowym) nie została wymieniona w § 5 ust. 4, nie oznacza, że należy ją zaliczyć do "nowych inwestycji". Przepis ten rozstrzyga jedynie o tym, iż inwestycje w nim wymienione nie mogą być zaliczone do "nowych inwestycji" nawet wtedy, gdyby spełniały warunki przewidziane dla nowych inwestycji, określone w § 5 ust. 3.
Odwołując się do § 12 rozporządzenia MRR Sąd stwierdził, że nawet przyjmując za skarżącą, iż prace budowlane dotyczące zgłoszonego projektu, tj. wykończenia i adaptacji budynku znajdującego się w stanie surowym, rozpoczęto po złożeniu wniosku o dofinansowanie, nie można uznać, iż po 31 grudnia 2009 r. rozpoczęto prace budowlane związane z nową inwestycją. Taką "nową inwestycją" była bowiem budowa budynku magazynowo-handlowego rozpoczęta w 2009 r. Część przedsięwzięcia zrealizowana przed datą złożenia wniosku o dofinansowanie (nabycie działki budowlanej, wybudowanie budynku w stanie surowym) stanowi integralną część objętego wnioskiem przedsięwzięcia polegającego na wykończeniu i adaptacji budynku magazynowo-handlowego. Jedynie zrealizowanie całości inwestycji umożliwi osiągnięcie zaplanowanego celu, tj. prowadzenie działalności gospodarczej w wybudowanym i zaadaptowanym budynku.
Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, iż na etapie oceny merytoryczno-technicznej nie można odrzucić projektu pozytywnie ocenionego na etapie oceny formalnej. W myśl rozwiązań zawartych w Regulaminie konkursu (§ 4), na etapie formalnym bada się kwalifikowalność zakresu rzeczowego i finansowego projektu, terminowość i prawidłowość dostarczenia wniosku, kompletność i prawidłowość sporządzenia wniosku. Natomiast podczas oceny merytoryczno-technicznej projekt weryfikowany jest pod względem także kryteriów ogólnodopuszczających oraz jakościowych podlegających punktacji. Pozytywna ocena wniosku na etapie formalnym nie uniemożliwia zatem odrzucenia wniosku na etapie oceny merytoryczno-technicznej.
Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia prawa wskutek odrzucenia całego wniosku w sytuacji, gdy zakwestionowany został tylko jeden jego składnik, tj. wykończenie i adaptacja budynku. Zdaniem Sądu, budowa budynku magazynowo-handlowego stanowiła istotny element planowanego przedsięwzięcia. Sama skarżąca wskazując na występowanie w niniejszej sprawie efektu zachęty podnosiła, że wsparcie finansowe jest jej potrzebne właśnie do wykończenia i adaptacji tego obiektu, a brak tego wsparcia spowoduje, że projekt nie zostanie zrealizowany. Działania skarżącej na rzecz realizacji projektowanej inwestycji (nabycie działki budowlanej, wybudowanie budynku w stanie surowym) podjęte przed złożeniem wniosku dotyczyły zatem całego projektu, a nie tylko jednego jego elementu (tj. wykończenia i adaptacji budynku). Odrzucenie wniosku w zakresie wykończenia i adaptacji planowanego budynku magazynowo-handlowego powoduje, że kryterium dopuszczalności nie spełniają również pozostałe elementy projektu ściśle związane z realizacją przedmiotowego budynku.
W skardze kasacyjnej R. L. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z niezauważeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez Zarząd Województwa [...] art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) poprzez nieprawidłowe dokonanie oceny polegające na błędnym przyjęciu, iż "wykończenie i adaptacja budynku istniejącego w stanie surowym" nie ma "charakteru nowej inwestycji";
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z niezauważeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez Zarząd Województwa [...] art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędne przyjęcie jako "kryteria ogólnodopuszczające" subiektywnych i nieprzejrzystych kryteriów umożliwiających dowolność w ocenie wniosków;
- 3) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Zarząd Województwa [...] ww. przepisów w toku oceny oraz ustalenia regulaminu konkursu, czyli wadliwe sprawowanie funkcji kontrolnej.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie go do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd I instancji błędnie utożsamił "projekt" tylko z budynkiem, którego wykończenie i adaptacja były tylko jednym ze składników. Projektem jest "Wspólne poszerzenie i ujednolicenie ofert oraz unowocześnienie warunków świadczenia usług dla klientów P.W. E. – hurtowni hydraulicznej oraz partnerów – wykonawców z branży hydraulicznej". Trudno uznać, aby zakup nieruchomości lub rozpoczęcie budowy stanowił rozpoczęcie tak określonego projektu, skoro żadna z tych okoliczności nie stanowiła składnika projektu. Skarżąca podkreśliła, że w dokumentach programowych nie wskazano, iż "kosztem kwalifikowanym" lub "nową inwestycją" nie jest rozpoczęcie kolejnych etapów budowy i jej kontynuowanie na podstawie wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu, iż odrzucenie wniosku w zakresie wykończenia i adaptacji planowanego budynku implikuje niespełnienie kryterium dopuszczalności przez pozostałe elementy projektu ściśle związane z realizację przedmiotowego budynku.
Zdaniem skarżącej za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że pozytywne zaopiniowanie jakiegokolwiek wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej nie może automatycznie skutkować brakiem możliwości odrzucenia na poziomie oceny merytoryczno-technicznej, gdyż Sąd wątpliwości skarżącej w tej kwestii nie wyjaśnił.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na błędne wskazanie przez pełnomocnika strony skarżącej stron postępowania, a szczególności "strony przeciwnej" – co z kolei stanowi naruszenie art. 176 p.p.s.a. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. z 2009 r. Dz.U. Nr 84, poz. 712) – dalej u.z.p.p.r., wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną. W art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazując, stosowanie których przepisów p.p.s.a. jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących skargi kasacyjnej.
Z kolei regulacje zawarte w art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30c ust. 2 i art. 30d ust. 2 w zw. z art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. wyznaczają odrębności postępowania kasacyjnego prowadzonego w trybie określonym w tej ustawie. Odrębności te dotyczą sposobu i terminu wniesienia skargi kasacyjnej, samodzielnej podstawy, pobierania opłaty sądowej oraz wymogów odnoszących się do dołączania dokumentacji w sprawie. Ustawodawca w obrębie tej ustawy nie wnika w regulowaną przepisami p.p.s.a. materię podstaw kasacyjnych, granice skargi kasacyjnej oraz zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i dopuszczalnych rozstrzygnięć. Konieczność modyfikacji nie wynika z celów ustawy o zasadach polityki rozwoju.
Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. polega na stosowaniu wprost, między innymi art. 174, art. 183 § 1 i § 2 oraz art. 184 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważności postępowania, która w niniejszej sprawie – w ocenie składu orzekającego – nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o zakresie dokonanej kontroli wyroku Sądu I instancji.
W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z niezauważeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez Zarząd Województwa [...] art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez nieprawidłowe dokonanie oceny polegające na błędnym przyjęciu, iż "wykończenie i adaptacja budynku istniejącego w stanie surowym" nie ma "charakteru nowej inwestycji".
Wobec tak sformułowanego zarzutu należy podnieść, że w poddanych kontroli sądowej sprawach, których przedmiotem są negatywnie ocenione wnioski o dofinansowanie, sąd administracyjny bada zgodność dokonanej oceny z prawem. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa: czy to procesowego, czy też materialnego może skutkować uwzględnieniem skargi w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Przepis ten stanowi, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Jest to jeden ze środków jakimi dysponuje sąd wojewódzki rozpatrując skargę, poza oddaleniem skargi w przypadku jej nieuwzględnienia (art. 30c ust. 3 pkt 2) i umorzenia postępowania, w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe (art. 30c ust. 3 pkt 3).
Wskazane przepisy stanowią odmienną od art. 145 § 1 p.p.s.a. regulację w zakresie środków możliwych do zastosowania przez sąd administracyjny rozpoznający skargę. Ze względu na treść art. 30c u.z.p.p.r. przepisy art. 30c ust. 3 tej ustawy będą miały wyłączne zastosowanie. Tym samym chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej, bowiem przepis ten z przyczyn wyżej wskazanych nie mógł w ogóle mieć w sprawie zastosowania.
Nie zasługuje też na uwzględnienie, powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Ostatnio powołany przepis stanowi, iż instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.
Wbrew zarzutom skarżącej nie można uznać, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. w związku z zaakceptowaniem oceny projektu dokonanej przez Zarząd Województwa [...], a odnoszącej się do oceny realizowanej inwestycji.
Istota tego zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy przy ocenie projektu prawidłowo przyjęto, iż projekt ten nie jest "nową inwestycją", gdyż nie wypełnia zasady efektu zachęty.
Zarząd Województwa [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły, że zgłoszony projekt dotyczy realizacji (dokończenia) inwestycji rozpoczętej przed złożeniem wniosku.
Przy tej ocenie uwzględniono cel inwestycji oraz zakres przedsięwzięcia. Okoliczności te wynikały przede wszystkim z załączonego do wniosku Biznes Planu. Szczegółowa analiza poszczególnych postanowień tegoż dokumentu wskazywała, że celem inwestycji była budowa budynku handlowo-magazynowego – handel artykułami wodno-kanalizacyjnymi. Przedsięwzięcie to dotyczyło poszerzenia i ujednolicenia ofert oraz unowocześnienia warunków świadczenia usług dla klientów hurtowni hydraulicznej oraz partnerów – wykonawców z branży hydraulicznej. Taki zakres przedsięwzięcia zarówno pod względem ekonomicznym jak funkcjonalnym tworzył nierozłączną całość.
Bezspornym przy tym jest, że przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu, skarżąca nie tylko nabyła z własnych środków działkę budowlaną, uzyskała pozwolenie na budowę, ale przede wszystkim z własnych środków wybudowała budynek w stanie surowym. Ten zakres prac, jak to trafnie uznał Sąd I instancji objęty był Biznes Planem, co w konsekwencji dawało podstawy do przyjęcia, że te roboty budowlane stanowiły jeden z etapów projektu.
Także z Biznes Planu wynikało, że wybudowany budynek w stanie surowym nie mógł samodzielnie funkcjonować. Trafna jest więc ocena, że powyższe okoliczności wskazywały, iż skarżąca rozpoczęła prace związane z realizacją projektu przed złożeniem wniosku o dofinansowanie.
Przedmiotowa inwestycja dotyczyła prowadzenia działalności gospodarczej, w zakresie określonym przez skarżącą we wniosku o dofinansowanie, która to działalność miała być realizowana w budynku, którego wybudowanie w stanie surowym nastąpiło przed złożeniem wniosku. Trafnie uznał Sąd I instancji, iż instytucja zarządzająca opierając się na załączonych do wniosku Biznes Planie i pozostałych dokumentach, prawidłowo uznała, że część przedsięwzięcia zrealizowana przed złożeniem wniosku oraz część przewidziana we wniosku o dofinansowanie stanowią logiczną całość, gdyż jedynie zrealizowanie całości inwestycji umożliwi zrealizowanie zaplanowanego celu – prowadzenie działalności gospodarczej w wybudowanym i zaadaptowanym na ten cel budynku.
W tym stanie faktycznym sprawy, który nie został skutecznie podważony sformułowanymi zarzutami skargi kasacyjnej, za trafny należy uznać pogląd Sądu I instancji, iż objęta projektem inwestycja nie stanowi "nowej inwestycji", a zatem, że wnioskowana pomoc nie wywołuje "efektu zachęty" w rozumieniu art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008. W myśl tego przepisu uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta niniejszym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. Także z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia MRR wynika, że prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców mogą się rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku, o którym mowa w § 11 ust. 1.
Stosownie zaś do § 12 ust. 3 tegoż rozporządzenia przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej.
Z powyższych uregulowań w sposób jednoznaczny wynika zatem, że o nowej inwestycji można mówić jedynie wówczas, gdy dla danego projektu został spełniony efekt zachęty, a więc gdy prace nie zostały rozpoczęte przed złożeniem wniosku o dofinansowanie.
Bezzasadny jest argument skarżącej, iż w dokumentach (RPOWŚ 2007 – 2013 "Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPOWŚ 2007 – 2013") nie wskazano, iż "kosztem kwalifikowanym" lub "nową inwestycją" nie jest rozpoczęcie kolejnych etapów budowy i jej kontynuowanie na podstawie wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z treści ppkt 5.3. "Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPOWŚ na lata 2007 – 2013"; "Podręcznik kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPOWŚ na lata 2007 – 2013" jednoznacznie bowiem wynika, że pomoc może być udzielana m.in. gdy wnioskodawca nie rozpoczął inwestycji. W dokumencie tym wyjaśniono, iż przed podjęciem prac nad realizacją inwestycji wnioskodawca jest zobowiązany uruchomić procedurę aplikacyjną o wsparcie w ramach RPOWŚ. Okres kwalifikowalności wydatków rozpocznie się dzień po złożeniu przez beneficjenta wniosku o dofinansowanie. Wskazano też, że przez rozpoczęcie realizacji projektu należy rozumieć podjęcie czynności zmierzających bezpośrednio do realizacji inwestycji, w szczególności podjęcie prac budowlanych lub pierwsze zobowiązanie wnioskodawcy do zamówienia urządzeń lub usług.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z niezauważeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez Zarząd Województwa [...] art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez błędne przyjęcie jako "kryteria ogólnodopuszczające" subiektywnych i nieprzejrzystych kryteriów uniemożliwiających dowolność w ocenie wniosków.
Na nietrafność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już uwagę przy ocenie zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Argumentacja powyższa w całej rozciągłości odnosi się też do aktualnie ocenianego zarzutu.
Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w przyjętych kryteriach ocen nie zapewniono przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu.
Regulamin wznowionego konkursu otwartego nr 1.2.1 w ramach Osi Priorytetowej I Działania 1.2 Tworzenie i rozwój powiązań kooperacyjnych przedsiębiorstw RPOWŚ na lata 2007 – 2013 wyraźnie stanowi w § 1 pkt 9, iż ocena i wybór projektów składa się z oceny formalnej, oceny merytorycznej w części A dokonywanej przez Oddział Oceny Merytoryczno-Technicznej oraz części B dokonywanej przez Zarząd Województwa [...]. Z kolei z § 2 pkt 2 tegoż regulaminu wynika też jednoznacznie z jakimi dokumentami zobowiązany jest zapoznać się wnioskodawca przed sporządzeniem wniosku o dofinansowanie. Jednym z nich jest dokument programowy p.t. "Kryteria wyboru projektów w ramach RPOWŚ na lata 2007 – 2013", w którym opisano wszystkie warunki jakie musi spełniać projekt na poszczególnych etapach oceny formalnej i oceny merytoryczno-technicznej. Zasady te odnoszą się do wniosku o dofinansowanie projektu stanowiącego jedną całość.
Skarżąca przystępując bowiem do ogłoszonego konkursu złożyła jeden wniosek, konkretnie oznaczony i określony przedmiotowo jako "Wspólne poszerzenie i ujednolicenie ofert oraz unowocześnienie warunków świadczenia usług dla klientów P.W. E. – hurtowni hydraulicznej oraz partnerów – wykonawców z branży hydraulicznej".
Odrzucenie wniosku skarżącej nastąpiło z uwagi na niespełnienie tzw. kryterium "nowej inwestycji". Podstawą tego rodzaju oceny było ustalenie, że wszystkie elementy projektu opisanego we wniosku stanowią jedną całość i są powiązane ściśle z realizacją spornego budynku. Celem wspierania w ramach RPOWŚ 2007 – 20013 jest udzielenie pomocy finansowej na rzecz całego przedsięwzięcia. Bezzasadny jest więc zarzut skarżącej, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej możliwym było dofinansowanie pozostałych składników projektu.
Chybiony jest też zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Zarząd Województwa [...] ww. przepisów w toku oceny oraz ustalenia regulaminu konkursu, czyli wadliwe sprawowanie funkcji kontrolnej.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z kolegi z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zarówno art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarte są w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje postępowanie sądowe. Przepisów tejże ustawy nie stosują podmioty, które dokonują oceny wniosków o dofinansowanie projektu. Zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie mógł naruszyć Zarząd Województwa [...] jak to zarzuca strona skarżąca.
Z uzasadnienia zarzutu sformułowanego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżąca upatruje naruszenia przez Sąd I instancji powołanych wyżej przepisów w tym, iż Sąd błędnie uznał,.że na etapie oceny merytoryczno-technicznej wniosek mógł zostać odrzucony z przyczyn wskazanych przez instytucję zarządzającą. Ponadto skarżąca zarzuca, że Sąd I instancji w tej kwestii nie wyjaśnił bliżej jej wątpliwości co do trafności przyjętego stanowiska.
Powyższe zarzuty także należy uznać za bezzasadne.
Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny regulamin wznowionego konkursu otwartego nr 1.2.1. wyraźnie rozgranicza ocenę formalną oraz ocenę merytoryczno-techniczną w części A i w części B (§ 1 pkt 9). Ponadto w § 4 tegoż regulaminu precyzyjnie określono sposób dokonywania oceny formalnej (pkt I) oraz oceny merytoryczno-technicznej (pkt II). W § 4 pkt II regulaminu wskazano, że wnioski o dofinansowanie, które przeszły pozytywnie ocenę formalną, zostają poddane ocenie merytoryczno-technicznej (...), zgodnie z przyjętymi przez Komitet Monitorujący RPOWŚ "Kryterium wyboru projektów". Dokument ten wskazuje, że celem oceny formalnej jest w szczególności weryfikacja kwalifikowalności projektu będącego przedmiotem wniosku o dofinansowanie.
Jednocześnie szczegółowo precyzuje poszczególne warunki kryteriów formalnych. Przewidziane w ramach oceny formalnej tzw. kryterium kwalifikowalności rzeczowo-finansowej projektu dotyczy zgodności zakresu wniosku m.in. z kategoriami wydatków kwalifikowanych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego. W rozporządzeniu tym określone są bowiem przedsięwzięcia, którym udzielana jest pomoc publiczna.
Natomiast ocena merytoryczno-techniczna, dokonywana jest według tzw. kryteriów ogólnodopuszczających ("zerojedynkowych") oraz kryteriów jakościowych podlegających punktacji.
W ramach kryterium ogólnodopuszczającego projekt podlega ocenie m.in. co do zgodności dokumentacji projektowej z dokumentami programowymi (RPOWŚ 2007 – 2013): "Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPOWŚ (2007 – 2013)" oraz regulamin konkursu (pkt 1 kryterium).
W ramach tej oceny projekt podlega kontroli m.in. w zakresie zgodności z przepisami regulującymi zasady udzielania pomocy publicznej, a więc jak w niniejszej sprawie z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 i § 12 ust. 1 rozporządzenia MRR.
Zatem wniosek podlega ocenie na etapie oceny formalnej w zupełnie innym zakresie niż na etapie oceny merytoryczno-technicznej. To oznacza, że pozytywna ocena formalna wniosku nie uniemożliwia odrzucenia projektu na etapie oceny merytoryczno-technicznej.
Taki zakres zróżnicowania weryfikacji wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu został przeprowadzony przez instytucję zarządzającą. Wszelkie aspekty tej oceny wskazujące na zakres kryteriów oceny formalnej i oceny merytorycznej zostały zawarte w zaskarżonej ocenie projektu. Sąd I instancji do tych kwestii odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiając tzw. stan faktyczny sprawy (s. 2 uzasadnienia) oraz dokonując stosownej oceny prawnej tego stanowiska (s. 10 uzasadnienia). Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.
Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu nie tylko w zakresie zarzutów podnoszonych w skardze. Zatem bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nie jest uzasadnione odwoływanie się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Kielcach z dnia 31 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Ke 138/10), chociażby z tego powodu, że zakwestionowana przez Sąd ocena projektu nie dotyczyła kryterium nr 1 oceny merytoryczno-technicznej.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wynika z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.