Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 224/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek i określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku R. R., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Jak wskazał ZUS, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.) oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] października 2004 r.
R. R. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, iż odmowa umorzenia należności powoduje, że jego rodzina będzie zmuszona do korzystania z pomocy socjalnej Państwa.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Dokonując powyższej oceny, Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 83 ust. 1 u.s.u.s., wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. To oznacza, iż wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych są rozstrzygane przez ZUS tylko w jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek, odwołanie nie przysługuje, co jednak nie może oznaczać zdaniem Sądu, iż strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy w II instancji.
Sąd I instancji wyjaśnił, iż stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 127 § 3 k.p.a. Zakład nie jest organem administracji, ale posiadającą osobowość prawną państwową jednostką organizacyjną. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje przy tym odrębnego trybu orzekania w kwestii umorzenia należności z tytułu składek, przez co, stosowanie do art. 123 u.s.u.s., zastosować należało w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określone w art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz przepis art. 17 k.p.a., wskazujący, iż organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Według art. 66 ust. 2 u.s.u.s. nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.
Ten sam organ został wskazany w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 z późn. zm.), wobec czego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii, zdaniem Sądu, jest Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego wskutek:
- - niewłaściwego zastosowania art. 123 u.s.u.s. i przyjęcia, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią podstawę do określenia organu odwoławczego od decyzji organu odmawiającego umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i pominięcie art. 181 k.p.a. wskazującego, że organy odwoławcze, właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają odrębne przepisy,
- - błędnej wykładni art. 127 § 3 k.p.a. i pominięcie przy wykładni wskazanego przepisu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. oraz błędnej wykładni art. 66 ust. 4, art. 68 ust. 1 pkt 1 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. i przyjęcie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem wskazanym w art. 127 § 3 k.p.a. i od decyzji tego organu o odmowie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne skarżącemu nie służy prawo do złożenia do Prezesa Zakładu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
- - błędnej wykładni art. 83 ust. 4 w zw. z ar. 28 ust. 1-4 u.s.u.s. przez przyjęcie, że skarżącemu przysługuje prawo do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji sytuacji gdy decyzja ta jest wydawana na zasadzie uznania administracyjnego i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wprost stanowi, że od decyzji w sprawach umorzenia należności odwołanie nie przysługuje oraz niewskazanie jaki środek skarżącemu przysługuje,
- - błędnej wykładni art. 15, art. 17, art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. polegającej na przyjęciu, iż Prezes Zakładu nie jest organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek, natomiast organem właściwym jest Minister Polityki Społecznej,
Powyższemu wyrokowi skarżący zarzucił także naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez przyjęcie, wskutek błędnej wykładni wskazanych przepisów, że zachodzi nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości i stwierdzenie nieważności tej decyzji, a w następstwie takiego rozstrzygnięcia sprawy także możliwość jej wykonania, w sytuacji gdy skarżącemu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a Prezes Zakładu jest organem właściwym do rozpoznania tego wniosku i wydania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie art. 123 u.s.u.s. i art. 181 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i art. 66 ust. 2 i 4, art. 68 ust. 1 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 83 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1-4 u.s.u.s., art. 15, art., 17 i art. 127 § 1 i 2 k.p.a., a także naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. przepisu 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Tak określony zarzut skargi kasacyjnej nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ skarżący podniósł naruszenie przepisu prawa procesowego, w szczególności były to przepisy art. 5 § 2 pkt 4, art. 15 i 17, art. 127 i art. 181 k.p.a., jako przepisu stanowiącego podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do powołanych przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, jest błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek).
Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.), za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów.
W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.