Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 721/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w wyniku rozpoznania skargi J. S. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Z akt sprawy wynika, że podczas przeprowadzonej w dniu 5 października 2006 r. kontroli drogowej pojazdu marki S. o nr rej. [...] z przyczepą, będącego w prawnej dyspozycji J. S. – PHU J., kierowca S. M. nie okazał do kontroli wymaganej karty opłaty za przejazd po drogach krajowych, przedstawiając jedynie kserokopię rocznej karty opłaty. Kontrolujący na tarczach tachografu przedstawionych do kontroli stwierdzili również, że w dniu 29 września 2006 r. kierowca prowadził pojazd 9 godzin, przekraczając tym samym maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, mając na uwadze stwierdzone uchybienia, nałożył na J. S. karę pieniężną w łącznej wysokości 4750 zł. Na powyższą zsumowaną kwotę, jak przyjął organ, składać się miały wymienione niżej kary: kara w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, kara w wysokości 150 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego (o czas powyżej 15 minut do 30 minut) oraz kara w wysokości 1600 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego (za każde następne rozpoczęte 30 minut).
W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej nałożenia kary za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wyjaśnił, że fakt uiszczenia wymaganej opłaty winien w rozpoznawanym przypadku zostać ustalony w oparciu o inne dokumenty, albowiem kontrolowany pojazd w dniu 8 czerwca 2006 r. uległ wywróceniu, w wyniku czego uległa całkowitemu zniszczeniu kabina pojazdu. W zdarzeniu tym zaginęła (została zniszczona) sporna karta opłaty.
Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 4.1 załącznika do wymienionej ustawy, a także § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, m. in. dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg. Dowodem jest oryginał karty opłaty, a nie jej kserokopia. Brak tego dowodu oznacza, że opłata nie została uiszczona. Zdaniem organu, odpowiedzialność administracyjno - prawna nie opiera się na winie lub jej braku, lecz na obiektywnym naruszeniu przepisu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę przyznania wiarygodności przedstawionym dowodom na okoliczność uiszczenia opłaty tj. przedstawionej kserokopii wypełnionej karty, zaświadczenia jednostki uprawnionej do przyjmowania należnych opłat oraz notatki policyjnej potwierdzającej fakt, że kabina pojazdu w wyniku kolizji uległa zniszczeniu, a znajdujący się w niej oryginał karty zaginął.
Uchylając decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w części dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji stwierdził, że wbrew kodeksowym wymogom odnoszącym się do prowadzenia postępowania dowodowego Główny Inspektor Transportu Drogowego ograniczył się jedynie do stwierdzenia braku oryginału karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Nie ustosunkował się natomiast w żaden sposób do przedstawionych przez stronę dowodów na okoliczność jej nabycia i warunków jej zaginięcia. W szczególności organ wadliwie nie uwzględnił notatki informacyjnej o zdarzeniu drogowym, zeznań z przesłuchania świadka S. M.. Wynika z nich, że przedmiotowy pojazd uległ wypadkowi, wywracając się na bok. Znajdujące się w pojeździe dokumenty wypadły, a kierowca został odwieziony do szpitala. Zakup rocznej karty opłaty drogowej dla spornego pojazdu o numerze identycznym jak w jej kserokopii potwierdziła jednostka uprawniona do przyjmowania opłat, wydawania i wypełniania karty.
Według Sądu, w powyższych okolicznościach sprawy okazanie kserokopii karty opłaty za przejazd po drogach krajowych czyniło zadość wykazaniu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kserokopia ta identyfikowała bowiem w sposób dostateczny użytkowany do wykonania transportu drogowego pojazd.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., okazały się zasadne.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący organ zarzucił:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 42 ust.1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 in principio ustawy o transporcie drogowym oraz § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3, 4 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych poprzez ich błędną wykładnię oraz Ip. 1.4.1 załącznika do ww. ustawy poprzez niezasadną odmowę jego zastosowania oraz nieuwzględnienia w toku wykładni art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.;
- - naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ nie dokonał oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że wykładnia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów nakazuje przyjąć, że dowodem uiszczenia opłaty jest wyłącznie karta opłaty wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu i okazana podczas kontroli. Na kierującym spoczywa ciężar dowodu, że należna opłata została uiszczona. Wymieniony może to uczynić w jeden jedyny sposób - przez okazanie prawidłowo wypełnionej karty opłaty. Oznacza to, że zgodnie z regulacją zawartą w ustawie o transporcie drogowym nie można dowodzić uiszczenia opłaty drogowej po zakończeniu kontroli.
Zarzut naruszenia prawa procesowego wnoszący skargę kasacyjną uzasadnił bezpodstawnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organ nie dokonał oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się do dowodów przedstawianych przez stronę w trakcie postępowania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że jedynym dowodem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych jest oryginał karty opłaty a niej kserokopia. Wydając zaskarżoną decyzję organ wziął więc pod uwagę dowody przedstawione przez skarżącego, niemniej w świetle obowiązujących przepisów prawnych nie wpłynęły one na zmianę przyjętego stanowiska o zaistnieniu w sprawie podstawy do nałożenia kary pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu W. W szczególności należy podkreślić, że stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w treści art. 174 pkt 1 i pkt. 2 p.p.s.a. Odwołując się do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego są zasadne jedynie w części odnoszącej się do postawienia organowi administracji publicznej wadliwego zarzutu błędnego rozpatrzenia kwestii związanej z ustawowym pojęciem dotyczącym uiszczenia opłaty oraz konstrukcji uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a więc w części objętej treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a..
Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego byłyby zasadne, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną wykazała, iż Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej oceny zgodności ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego kontrolowanej decyzji administracyjnej. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona wnosząca skargę kasacyjną przeprowadziła wywód wskazujący na opisane wyżej naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji.
Zgodnie ze swoimi kompetencjami Sąd I instancji dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym ocenia prawidłowość stosowania przez organ administracji publicznej, między innymi przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut dotyczący naruszenia zasad oceny materiału dowodowego jest o tyle zasadny, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił okoliczności związane z uiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych. W tym zakresie organ zajął stanowisko wskazując, że dla oceny czy kierowca w chwili kontroli posiadał dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych konieczne jest ustalenie czy w chwili kontroli legitymował się oryginałem właściwie wypełnionej karty opłaty drogowej. Ustalenia w tym zakresie są bezsporne, a okoliczności związane z utratą oryginału karty opłaty drogowej są w ocenie organu nieistotne dla oceny spełnienia ustawowego obowiązku.
W tym stanie rzeczy trudno byłoby postawić organowi zarzut niewłaściwego zebrania materiału dowodowego odnoszącego się do wskazanych wyżej okoliczności faktycznych związanych z uiszczeniem opłaty za przejazd po drogach krajowych. Na marginesie należy jedynie wskazać na lapidarność uzasadnienia organu administracji publicznej odnoszącego się do opisanego wyżej zagadnienia. Stanowi to naruszenie przez organ zasady określonej w art. 107 § 3 k.p.a. ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe uwagi odnoszące się do rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, brak jest podstaw do przyjęcia, iż mamy do czynienia z uchybieniem skutkującym uznaniem, iż miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zgłoszone w ramach tej podstawy zarzuty są częściowo zasadne. Na wstępie należy stwierdzić, że zgłoszony w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz.2088 ze zmianami) poprzez błędną wykładnię powołanych wyżej norm prawnych, nie jest zasadny. W rozpatrywanej sprawie istota zagadnienia sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego (a więc także w chwili kontroli pojazdu) kierowca pojazdu posiadał i okazał do kontroli prawidłowo wypełnioną kartę opłaty drogowej, a tym samym czy doszło do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazującego, iż uwzględniając okoliczności tej sprawy należy uznać, że okazanie kserokopii karty opłaty za przejazd po drogach krajowych czyni zadość obowiązkowi wykazania, iż doszło do uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Przedstawione stanowisko Sądu I instancji, jak trafnie podnosi strona składająca skargę kasacyjną, narusza przepisy art. 87 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz przepisy § 4 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 3, ust. 4, ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dna 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 150, poz.1684 ze zmianami). Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że uwzględniając treść powołanych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego, stwierdzić należy, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty, która winna zostać wypełniona w sposób określony w treści § 5 ust. 3 i ust. 4 tegoż rozporządzenia.
Również treść § 5 ust. 6 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, iż tylko prawidłowo wypełniona karta opłaty stanowi dokument potwierdzający wniesienie opłaty. Oznacza to, że ustawodawca nie dopuścił możliwości aby potwierdzeniem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych mogła być kserokopia karty opłaty. O rygorystycznym traktowaniu przez ustawodawcę wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych może świadczyć także zapis znajdujący się w treści powołanego wyżej § 5 ust. 6 rozporządzenia, który wskazuje, że karta opłaty zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Tym bardziej więc takim dokumentem nie może być kserokopia karty opłaty.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego, kierowca winien posiadać właściwie wypełnioną kartę opłaty drogowej, a nie kserokopię tej karty. Ze wskazanych wyżej przepisów prawa wynika, że ustawodawca wprowadził istotne ograniczenia dotyczące dowodzenia uiszczenia przez przedsiębiorcę opłaty za przejazd wykonywany w ramach transportu drogowego po drogach krajowych. To na kierowcy, który prowadzi pojazd spoczywa obowiązek wykazania, że należna opłata została uiszczona. Jedynym przewidzianym przez prawo sposobem wywiązania się z tego obowiązku jest okazanie do kontroli prawidłowo wypełnionej karty opłaty drogowej.
Nadto podkreślić należy, że konstrukcja przepisów regulujących transport drogowy wskazuje, że odpowiedzialność za naruszenie tych norm prawnych jest niezależne od stopnia zawinienia, czy zaistniałej szkody. Brak jest w tych przepisach jakichkolwiek przesłanek wyłączających czy miarkujących odpowiedzialność podmiotów objętych ich treścią.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185§ 1 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.