Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 588/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w G. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. polegającą na niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1036/11 i o wymierzenie organowi grzywny, wymierzył Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. grzywnę w wysokości 8000 zł, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1036/11 po rozpoznaniu skargi G. Sp. z o.o. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczące rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Po uprawomocnieniu się wyroku WSA w W. w dniu 14 grudnia 2011 r. akta administracyjne tej sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały wysłane Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia i doręczone w dniu 18 stycznia 2012 r.
Pismem z dnia [...] maja 2012 r. G. Sp. z o.o. wezwała Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wykonania tego wyroku i załatwienia sprawy (wydania stosownej decyzji) w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania.
Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zwrócił się z prośbą do Departamentu Świadczeń Opieki Zdrowotnej Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia o przesłanie wyroku sądu w tej sprawie.
W dniu [...] lipca 2012 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęła skarga G. Sp. z o.o. na niewykonanie wyroku wraz z wnioskiem o wymierzenie Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia grzywny.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że o wyroku dowiedział się dopiero na skutek wezwania skarżącej spółki do jego wykonania. W następstwie otrzymanego wezwania podjął stosowne kroki w celu uzyskania odpisu wyroku. W dniu [...] lipca 2012 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęła faksem sentencja wyroku WSA w W. wraz z uzasadnieniem. Organ wykonując wskazania zawarte w wyroku, w dniu [...] lipca 2012 r. wydał decyzję, która pełnomocnikowi skarżącej spółki została wysłana w dniu następnym.
Sąd I instancji, na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wymierzył organowi grzywnę w wysokości 8000 zł, uznając, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga o wymierzenie organowi grzywny przysługuje w dwóch sytuacjach: gdy organ nie wykonuje wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz gdy organ pozostaje bezczynny po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Organ pozostaje zaś w bezczynności, gdy po zwrocie akt administracyjnych przez sąd administracyjny nie wykonuje wyroku, ponieważ nie realizuje obowiązków nałożonych przez sąd.
Sąd I instancji podkreślił, że wyrokiem z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1036/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego – Prezesa NFZ, jak i organu pierwszej instancji – Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. A zatem załatwienie sprawy w niniejszym postępowaniu wymagało rozpatrzenia odwołania rozstrzygającego postępowanie konkursowe dotyczące zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i powinno nastąpić w terminie 7 dni, w myśl art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji wydanych przez organy obu instancji powoduje bowiem konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny pierwszej instancji.
Sąd miał na uwadze to, że akta administracyjne sprawy zostały zwrócone przez WSA w W. Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 18 stycznia 2012 r. Zdaniem Sądu, organ I instancji do czasu wniesienia skargi nie wykonał wyroku. Za wykonanie wyroku można wyłącznie uznać wydanie przez organ aktu administracyjnego. Nie było natomiast podstaw do uznania, że wyrok w tej sprawie nie mógł być wykonany z przyczyn nieleżących po stronie organu.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania, który z organów przyczynił się do bezczynności w większym stopniu. Obieg dokumentów między organem odwoławczym i organem pierwszej instancji powinien być zorganizowany w sposób umożliwiający przestrzeganie terminów do załatwienia sprawy wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Uwzględniając specyfikę postępowania rozstrzygającego konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przejawiającą się m.in. w wyznaczeniu krótkich terminów do rozpatrzenia odwołania, sprawy z tego zakresu nie powinny oczekiwać dłużej na rozpatrzenie niż wynika to z przepisów regulujących tę procedurę. Organ nie podał natomiast żadnej przyczyny usprawiedliwiającej znaczne opóźnienie w załatwieniu sprawy. Za taką przyczynę nie sposób zaś uznać brak prawidłowej organizacji w przekazywaniu dokumentów między organami.
Wymierzając grzywnę w wysokości 8000 zł, Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do wagi stwierdzonego zaniechania oraz zapewni, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w G. zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych na niego wyrokami sądowymi, a przede wszystkim doprowadzi do prawidłowej organizacji współpracy z organem odwoławczym celem uzyskiwania informacji o orzeczeniach sądowych zapadłych na skutek wniesionych skarg.
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. zaskarżył wyrok WSA w G. z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 588/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- - art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 142 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny istotnej okoliczności sprawy, tj. iż odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu winien być doręczony każdej ze stron postępowania sądowego, tj. także Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G., a niedoręczenie tego wyroku skarżącemu organowi nie stanowi niebudzących uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego uzasadniających orzeczenie o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny istotnej okoliczności sprawy, tj. że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji termin do załatwienia sprawy liczy się dopiero od dnia doręczenia akt organowi, tj. Dyrektorowi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. jako organowi pierwszoinstancyjnemu, a okoliczność, iż wyrok ten skarżący organ otrzymał dopiero po upływie blisko 6 miesięcy od daty jego doręczenia organowi odwoławczemu, nie stanowi niebudzących wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego uzasadniających orzeczenie o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa,
- - art. 154 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że bezczynność skarżącego organu, tj. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy ewentualna bezczynność organu nie miała takiego charakteru, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że bezczynność skarżącego organu miała znamiona rażącego naruszenia prawa, mimo iż nieuwzględnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy nie pozwalało na przyjęcie założenia co do braku "niebudzących uzasadnionych wątpliwości okoliczności stanu faktycznego sprawy",
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez nietrafne przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, że bezczynność organu, mająca - zdaniem Sądu - miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo błędnego zastosowania przez Sąd przepisu art. 154 § 2 p.p.s.a. uzasadniała wymierzenie grzywny w nadmiernej wysokości, mimo iż skarżący organ wydał decyzję w terminie niespełna 2 miesięcy od daty, gdy dowiedział się o wyroku i w ciągu 7 dni od daty otrzymania tego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że nie uczestniczył w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pod sygnaturą akt VI SA/Wa 1036/11. Nie był zawiadomiony o terminie rozprawy, nie otrzymał też wyroku z dnia 25 października 2011 r., choć był stroną tego postępowania sądowego i zgodnie z art. 142 § 1 p.p.s.a. jako strona winien otrzymać wyrok wraz z uzasadnieniem. Akta sprawy wraz z odpisem orzeczenia przesłane zostały do organu odwoławczego (tj. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia). Organ podkreślił, że o wydanym wyroku dowiedział się dopiero w dniu [...] maja 2012 r., kiedy otrzymał od G. Sp. z o.o. wezwanie do jego wykonania.
Zdaniem organu, tych faktów Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie wziął pod uwagę, przyjmując że okolicznością świadczącą o długoterminowej bezczynności ukaranego organu jest to, iż "organ" otrzymał akta sprawy wraz z wyrokiem opatrzonym klauzulą prawomocności w dniu 18 stycznia 2012 r., mimo że organem, który otrzymał ten wyrok i akta sprawy, był organ odwoławczy.
Sąd przyjął również w sposób nieuprawniony, że brak właściwej organizacji pracy w zakresie współpracy międzyinstancyjnej między organami Narodowego Funduszu Zdrowia obciąża wyłącznie organ pierwszoinstancyjny. Tymczasem, w ocenie organu, jeżeli zobowiązany do wykonania wyroku był organ pierwszoinstancyjny, to termin na wykonanie tego wyroku winien być liczony nie od dnia, kiedy wyrok ten otrzymał inny organ, lecz od dnia kiedy wyrok i akta sprawy otrzymał organ pierwszoinstancyjny, a przynajmniej od dnia kiedy o takim wyroku się dowiedział. Z tego względu przypisanie skarżącemu winy za brak działań związanych z uzyskaniem prawomocnego wyroku i akt sprawy, organ uznał za szczególnie nietrafne.
Organ podkreślił, że pomimo wezwania organu odwoławczego w dniu [...] czerwca 2012 r. do przesłania wyroku WSA w W., bez którego nie mógł rozpatrzyć sprawy i wydać decyzji, wyrok ten organ otrzymał dopiero w dniu [...] lipca 2012 r., zatem już po wniesieniu skargi. Z tego powodu nie mógł wydać decyzji przed dniem złożenia skargi, lecz uczynił to niezwłocznie w dniu [...] lipca 2012 r., zatem w terminie 7 dni od daty otrzymania wyroku. Jednak żadna z powyższych okoliczności nie została wzięta pod uwagę przez WSA w G. przy rozstrzyganiu o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca spółka nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W niniejszej sprawie skarga dotyczyła bezczynności organu I instancji – Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. po wyroku uchylającym decyzję organu II instancji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki medycznej. Po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji obu instancji, sprawa winna zostać załatwiona ponownie w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który w ustępie 2 przewiduje, że odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania.
Jak już podkreślono, w niniejszej sprawie skarżąca spółka postawiła zarzut bezczynności organowi I instancji i Sąd, w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych, ten zarzut uwzględnił.
Z treści art. 154 § 1 i art. 286 § 2 p.p.s.a. wynika, że zarzut bezczynności polegającej na niewykonaniu wyroku sądu można postawić organowi właściwemu (zobowiązanemu) do wykonaniu wyroku i że termin do wykonania tego wyroku – załatwienia sprawy, liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne sprawy jednoznacznie wskazują, że Sąd uwzględnił skargę na bezczynność skierowaną pod adresem niewłaściwego organu. W świetle przytoczonych przepisów p.p.s.a. należy uznać za całkowicie błędne stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jest obojętne z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a., który z organów prowadzących postępowanie administracyjne (I lub II instancji) dopuszcza się bezczynności. Mając na względzie wyłącznie interesy strony oczekującej na rozstrzygnięcie sprawy można by tę kwestię uznać za niemającą większego znaczenia. Jednakże ten punkt widzenia nie może być miarodajny dla sądu orzekającego na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. w sprawie o niewykonanie wyroku.
Należy podkreślić, że wyrok sądu uchylający decyzje administracyjne organów obu instancji powoduje, że sprawa administracyjna "wraca" do organu I instancji i przez ten organ powinna być ponownie rozpoznana i załatwiona. W postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji stronami postępowania są skarżący i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.). W takim postępowaniu nie bierze udziału organ administracyjny I instancji, mimo że na podstawie art. 135 p.p.s.a. jego rozstrzygnięcie podjęte w sprawie rozpoznawanej przez sąd może być również poddane ocenie i weryfikacji.
Sąd nie ma więc obowiązku zawiadomienia organu I instancji o toczącym się postępowaniu i o wyniku tego postępowania. To stanowisko nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienie NSA z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1302/13, niepubl., dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl - zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Na podstawie art. 286 § 1 p.p.s.a. sąd, po uprawomocnieniu się orzeczenia zwraca akta administracyjne sprawy z odpisem orzeczenia, temu organowi administracyjnemu, który był stroną w sprawie, czyli organowi II instancji. W rozpatrywanej sprawie, wobec uchylenia przez sąd obu decyzji administracyjnych, organem obowiązanym do rozstrzygnięcia sprawy był, co prawda, organ I instancji, ale w świetle art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia przez niego sprawy mógł rozpocząć bieg dopiero od dnia doręczenia mu akt sprawy. Nie jest natomiast sporne, że organ I instancji otrzymał akta sprawy [...] lipca 2012 r., po wniesieniu [...] lipca 2012 r. skargi zarzucającej mu bezczynność w tej sprawie. Uwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutu bezczynności organu I instancji, polegającej na niewykonaniu wyroku sądu było zatem całkowicie bezzasadne. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w G. po otrzymaniu akt administracyjnych, wydał decyzję w terminie przewidzianym w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. w terminie 7 dni.
Jeżeli w sprawie mówić ewentualnie o bezczynności organu, polegającej na niewykonaniu wyroku, to ten zarzut można by skierować do organu II instancji, tj. do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Przez niewykonanie wyroku stanowiące przesłankę zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć niewykonanie niezbędnych na danym etapie postępowania czynności procesowych, prowadzących do załatwienia sprawy, nie zaś tylko samo końcowe załatwienie sprawy, np. wydanie decyzji administracyjnej. W sytuacji wywołanej wyrokiem kasacyjnym sądu I instancji, obejmującym decyzje administracyjne obu instancji, organ II instancji – strona postępowania sądowoadministracyjnego, powinien niezwłocznie przekazać akta sprawy organowi I instancji. Nie ulega wątpliwości, że tego obowiązku nie dopełnił. Kwestie te nie mogą być jednak rozpatrywane w sprawie ze skargi na bezczynności organu administracyjnego I instancji.
Skoro zatem w niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w G. nie pozostawał w bezczynności, to tym bardziej nie można uznać, że jego bezczynność miała postać kwalifikowaną (była bezczynnością z rażącym naruszeniem prawa).
Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 151 w związku z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę G. sp. z o.o. w G. jako niezasadną.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).