Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3571/13 (dalej wyrok z 16 września 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę W. W. (dalej skarżący) na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego (dalej KNF) z dnia [...] października 2013 r. nr [..] (dalej postanowienie z [...] października 2013 r.) zapadłe w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrok z 16 września 2014 r. zapadł w następujących realiach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. KNF, stosując art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tj. Dz.U. 2010 r., nr 211, poz. 1384 ze zm.), w związku z naruszeniem art. 148 ust. 1 pkt 1 i art. 156 ust. 2 pkt 1 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 i § 16 ust. 1 Regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych oraz stanowiących tajemnicę zawodową w Domu Maklerskim [...] S.A., zawiesiła skarżącemu na okres 1 roku uprawnienia do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych.
W dniu 13 maja 2013 r. skarżący skierował do KNF wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowym piśmie strona wniosła także o włączenie do akt sprawy wszelkich dokumentów, przygotowanych przez Urząd Komisji, które zostały przekazane Komisji w związku z podjęciem zaskarżonej decyzji, a których – w ocenie strony – nie ma w aktach sprawy.
Pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. KNF wezwała stronę do sprecyzowania zawartego w podaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosku dowodowego, poprzez określenie rodzaju dokumentów, które mają być przedmiotem wnioskowanego przez stronę dowodu, oraz wskazanie, na jaką okoliczność dowód ten ma być przeprowadzony.
W piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. skarżący wskazał, że żądanie zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowiło wniosku dowodowego, jego treść była wystarczająco precyzyjna. Strona zaznaczyła, że nie jest w stanie wskazać, jakimi dokumentami w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dysponowała Komisja, gdyż dokumenty te nie zostały włączone do akt sprawy. Zdaniem strony, dokumentami tymi mogą być opinie prawne przygotowane przez Urząd Komisji, projekty decyzji, streszczenia akt postępowania, etc. Powołując się na art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), skarżący zażądał uzupełnienia akt o ww. dokumenty, co powinno umożliwić pełną realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a w szczególności prawa wypowiedzenia się przez stronę co do zgromadzonych dowodów i materiałów.
Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. KNF zawiadomiła skarżącego o załączeniu do akt sprawy wyciągu z protokołu posiedzenia Komisji z dnia 23 kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia na stronę sankcji administracyjnej. Jednocześnie, odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 13 maja 2013 r. oraz wniosku o udostępnienie całości akt sprawy z dnia 9 lipca 2013 r., wskazano, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję, oparła się na materiale dowodowym, który został w całości zgromadzony w aktach sprawy, udostępnionych do wglądu stronie.
Tym samym, zdaniem Komisji, wniosek strony o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, bowiem został jej zapewniony dostęp do całości akt postępowania, a KNF wydała decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach sprawy, stosownie do wymagań określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Uznając powyższe pismo z dnia 29 lipca 2013 r. za postanowienie o odmowie udostępnienia akt, skarżący uczynił je przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazywając swoje pismo z dnia 7 sierpnia 2013 r. zażaleniem. Podniósł, że pismem tym KNF w sposób nieuzasadniony odmawia mu dostępu do dokumentów, które powinny być włączone do akt postępowania.
KNF postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., mając za podstawę art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2013 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 1149 ze zm.), stwierdziła niedopuszczalność złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 7 sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia akt postępowania.
W uzasadnieniu postanowienia Komisja podała, że jej zawiadomienie z dnia 29 lipca 2013 r. nie jest postanowieniem o odmowie udostępnienia akt postępowania w sprawie zawieszenia skarżącemu na okres 1 roku uprawnienia do wykonywania zawodu maklera papierów wartościowych. Skoro strona w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. domagała się udostępnienia całości akt sprawy, poprzez włączenie do tychże akt wszelkich materiałów, które stanowiły podstawę orzekania Komisji, a dostęp do akt może być realizowany tylko wobec dokumentów stanowiących akta postępowania, to nie można przyjąć, że organ odmawia stronie dostępu do akt postępowania, jeśli strona dopiero wnosi o dołączenie do tychże akt także innych dokumentów, których w aktach nie ma.
W skardze do WSA na postanowienie z [...] października 2013 r. W. W. zarzucił naruszenie art. 73 § 1 k.p.a., przez uznanie, że dokumenty znajdujące się w posiadaniu Komisji, które dotyczyły postępowania i stanowiły lub mogły stanowić podstawę wydania decyzji, a które nie zostały włączone do akt sprawy, nie są elementem akt postępowania, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu stronie; art. 74 § 2 k.p.a., przez przyjęcie, że odmowa udostępnienia dokumentów, które – zdaniem Komisji – nie są częścią akt postępowania, nie nastąpiła w formie zaskarżalnego postanowienia; art. 10 § 1 w związku z art. 8 k.p.a., przez wykorzystanie w toku postępowania administracyjnego dokumentów, z którymi strona nie mogła się zapoznać, gdyż nie zostały włączone do akt sprawy. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia.
Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok sąd I instancji podzielił argumentację KNF, zgodnie z którą pismo z 29 lipca 2013 r. nie było postanowieniem, wydanym w trybie art. 74 §2 k.p.a. Jak wskazuje tytuł tegoż pisma, jest ono zawiadomieniem informującym skarżącego o tym, że do akt postępowania administracyjnego został włączony wyciąg z protokołu posiedzenia KNF z dnia 23 kwietnia 2013 r., na którym doszło do nałożenia kary pieniężnej na stronę. W zawiadomieniu tym wskazano także, że Komisja wydając zaskarżoną decyzję, oparła się na materiale dowodowym, który został w całości zgromadzony w aktach sprawy, udostępnionych do wglądu stronie.
KNF – wbrew twierdzeniom skarżącego – wcale nie odmawia mu dostępu do akt postępowania, a wręcz przeciwnie – wskazuje, że akta postępowania w takim kształcie, w jakim istnieją, są do wglądu strony i jednocześnie także informuje skarżącego o tym, jaki dokument został dodatkowo umieszczony w aktach sprawy w związku z wnioskami skarżącego z dnia 13 maja 2013 r. i 9 lipca 2013 r., w których zwracał się on o umieszczenie w aktach postępowania tych dokumentów, które stanowiły podstawę orzekania Komisji, a których akta nie zawierają. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że zawiadomieniem z dnia 29 lipca 2013 r. KNF odmówiła mu dostępu do akt postępowania. Akta sprawy stanowią pewien zbiór dokumentów, stanowiących dla organu administracji podstawę orzekania. Jeśli – zdaniem strony – w aktach tych nie ma materiałów dowodowych, które – w jej ocenie – stanowiły bądź mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia, strona może kwestionować w zwykłym toku instancji niekompletność materiału dowodowego, składając środek zaskarżenia, co zresztą – jak wynika ze sprawy – uczyniła.
Skoro strona w piśmie z dnia 9 lipca 2013 r. domagała się zgromadzenia całości akt sprawy, poprzez włączenie do tychże akt wszelkich materiałów, które stanowiły podstawę orzekania Komisji, a dostęp do akt może być realizowany tylko wobec dokumentów stanowiących akta postępowania, to nie można przyjąć, że organ odmawia stronie dostępu do akt postępowania, jeśli strona dopiero wnosi o dołączenie do tychże akt także innych dokumentów, których w aktach nie ma.
W sytuacji, gdy wniosek strony nie dotyczył udostępnienia do wglądu dokumentów stanowiących akta postępowania, lecz zmierzał do ich rozszerzenia, poprzez włączenie również innych – jej zdaniem – brakujących dokumentów, to KNF słusznie uznała, że strona nie mogła domagać się ich udostępnienia na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., a to w konsekwencji nie mogło prowadzić do wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji stronie nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwany przez nią zażaleniem, wszak w sprawie nie doszło do wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt.
W skardze kasacyjnej z 7 listopada 2014 r. W. W. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok z 16 września 2014 r. w całości zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit, c p.p.s.a, w zw. z art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że na akta sprawy składają się wyłącznie dokumenty arbitralnie zakwalifikowane przez organ jako "akta", a nie należą do nich inne merytoryczne dokumenty, które stanowiły lub mogły stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji, a w konsekwencji uznanie, że odmowa udostępnienia rzeczonych dokumentów nie nastąpiła w formie postanowienia, na które Skarżącemu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z obszernych dokumentów zatytułowanych jako "notatka" i "streszczenie notatki", dotyczących w całości meritum postępowania, zawierających streszczenie akt postępowania, ocenę materiału dowodowego, wnioski i rekomendacje odnośnie do rozstrzygnięcia, które stanowiły lub mogły stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji, i które nie zostały "formalnie" włączone do akt postępowania i jednocześnie brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstaw oddalenia wniosku dowodowego Skarżącego, co uniemożliwia przeprowadzenie instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia;
- 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuznanie, że niewłączenie do akt postępowania wspomnianych wyżej dokumentów ("notatek") stanowiło naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, a także naruszało zasadę zaufania obywateli do organów państwa, oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do tych zarzutów skarżącego w uzasadnieniu wyroku, co uniemożliwia przeprowadzenie instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od KNF kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji było postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy udostępnienia całości akt postępowania. O niedopuszczalności środka odwoławczego można mówić tylko wówczas, gdy zachodzą przeszkody o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym. W sprawie było bezsporne, że skarżący był stroną postępowania, a więc przeszkody o charakterze podmiotowym nie zachodziły. Jeżeli zaś chodzi o przeszkody o charakterze przedmiotowym, to obejmują one przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W niniejszej sprawie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż Komisja Nadzoru Finansowego orzekając jako organ I instancji postanowieniem z dnia 29 lipca 2013 r. (nazwanym przez Komisję "zawiadomieniem") stwierdziła, że wniosek skarżącego o udostępnienie całości akt sprawy jest bezprzedmiotowy, gdyż został mu zapewniony dostęp do całości akt postępowania administracyjnego, a takie "dokumenty, jak notatki wewnętrzne, notatki służbowe, adnotacje czy też opinie nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym". Innymi słowy, Komisja w istocie odmówiła skarżącemu udostępnienia części materiałów, gdyż uznała, że nie stanowią one akt sprawy, ponieważ nie stanowią dowodu w postępowaniu administracyjnym.
Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, iż od takiego rozstrzygnięcia przysługuje stronie środek odwoławczy, o jakim mowa w art. 74 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, uznając, iż w omawianej sytuacji, KNF nie rozstrzygnęła o odmowie wglądu do akt, lecz uznała, iż wniosek jest bezprzedmiotowy – nie wydała też postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 kpa. Dodatkowo wskazał, iż żądanie skarżącego wykracza poza ramy uprawnień strony, o których mowa w art. 73 § 1 k.p.a. sprowadzających się do prawa wglądu do akt (istniejących). Dodał również, że nie ocenia czy akta sprawy, w której doszło do wydania przez KNF decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. zawierają wszystkie niezbędne do wydania tego rozstrzygnięcia dokumenty, ponieważ kwestia ta powinna być oceniana w innym trybie.
Jednak jak z powyższego wynika organ orzekał o meritum sprawy, a mianowicie o tym czy materiały objęte wnioskiem skarżącego mogą stanowić akta sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. oraz o braku możliwości udostępnienia skarżącemu tych materiałów.
Skoro tak, to rzeczą Sądu I instancji powinno być rozważenie, czy przesłanki te mogły uzasadniać rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 73 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a.
W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ponownie oceni, czy w świetle przesłanek, o których była mowa na wstępie niniejszych rozważań, organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a.
Ponadto Sąd I instancji weźmie pod uwagę, że oceny wniosku dotyczącego jego niedopuszczalności nie można wyprowadzać z samej tylko oceny prawidłowości zarzutów podniesionych w takim wniosku (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2505/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.