Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa, odrzucił skargę K. S. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie uznania zażalenia na bezczynność organu za nieuzasadnione.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] czerwca 2016 r. i [...] lipca 2016 r., skarżąca wystąpiła do Okręgowej Izby Radców Prawnych o wyłączenie organów Okręgowej Izby Radców Prawnych w Koszalinie w tym Rady OIRP od udziału w sprawie ujawnienia jej na liście radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w Koszalinie, ponieważ organy te "działają w zorganizowanej grupie przestępczej".
Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w Koszalinie, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), poinformowała skarżącą, że – w związku z nieusunięciem w ciągu 7 dni w żądanym zakresie braków m.in. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wyłączenie organów Izby od udziału w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2010 r. – pozostawiła ten wniosek bez rozpoznania. OIRP wskazała, że skarżąca nie przedstawiła okoliczności, które miałyby realizować przesłankę wyłączenia członków organu kolegialnego.
Pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 37 k.p.a. zażalenie na bezczynność OIRP w Koszalinie w przekazaniu wniosku o wyłączenie organów OIRP w Koszalinie, w tym Rady tejże OIRP, w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady OIRP w Koszalinie z dnia [...] sierpnia 2016 r. ("zawiadomienia") w sprawach pozostawienia bez rozpoznania m.in. wniosku z [...] kwietnia 2016 r. oraz wyłączenie od rozpoznania wniosku osób z Prezydium KRRP, które w przeszłości orzekały w jej sprawach.
Uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych – działając na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. – po rozpoznaniu zażalenia K. S. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w przekazaniu Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. (uzupełnionego ww. pismami) o wyłączenie organów Okręgowej Izby Radców Prawnych w Koszalinie, w tym Rady OIRP, od udziału w sprawie – postanowiło uznać zażalenie za nieuzasadnione.
Organ stwierdził, że w dacie rozpatrywania zażalenia nie zachodzi stan bezczynności Rady OIRP w Koszalinie. Wyjaśnił, że skarżąca została zawiadomiona (pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r.), iż na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. (uzupełniony ww. pismami) pozostawiono bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków w żądanym zakresie (tj. wskazania podstawy prawnej wyłączenia organów). Organ wyjaśnił, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. W przedmiotowej sytuacji taka sytuacja – w ocenie organu – miała miejsce.
Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2016 r., nr [...]
Odrzucając skargę K. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega ona jurysdykcji sądów administracyjnych.
Sąd I instancji wskazał, że kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych.
Zdaniem WSA, zażalenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. jest swoistym środkiem prawnym, nie służy bowiem na postanowienia (art. 141 § 1), lecz na zachowanie się (bezczynność) organu administracji publicznej. Z nowego brzmienia art. 37 § 1 wynika, że zażalenie służy na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłość postępowania, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia, wnosi się bezpośrednio do tego organu. Organ wyższego stopnia rozpatruje zażalenie w granicach art. 37 § 2 k.p.a. W razie uznania zasadności zażalenia organ wyższego stopnia: 1) wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy, 2) zarządza wyjaśnienie przyczyn zwłoki, 3) zarządza w razie potrzeby podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, 4) sprawdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa. Właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uznaje zażalenie za nieuzasadnione.
Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy.
WSA przyjął, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Natomiast stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia.
Z powyższego wynika, że postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie należy do katalogu określonego w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a zatem skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej, które to koszty nie zostały zapłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 3 § 2 pkt 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności;
- 2) art. 45 oraz art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zakwalifikowanie pisma skarżącej (skargi) niezgodnie z zasadami postępowania sądowoadministracyjnego jako skargi na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje, podczas gdy celem skarżącej było, po wyczerpaniu drogi administracyjnej i złożeniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., złożenie skargi na bezczynność organu I instancji i co zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, powinno było zostać przez Sad I instancji wzięte pod uwagę, ponieważ o charakterze pisma świadczy jego treść i intencja strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji błędnie zakwalifikował wniesioną skargę jako skargę na postanowienie, podczas gdy z całokształtu treści skargi oraz jej kontekstu wynika, że jest to skarga na bezczynność złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zarzuty skierowane przeciwko uchwale Prezydium KRRP dotyczą bowiem bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego orzeczenia Sądu I instancji.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W analizowanej skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.sa. postawiono dwa zarzuty: 1) naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz 2) naruszenia art. 45 i art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu ujętego w punkcie drugim skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 45 p.p.s.a. pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia stron. Z kolei art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że każde pismo strony powinno zawierać osnowę wniosku lub oświadczenia. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przytoczonych wyżej przepisów w błędnym zakwalifikowaniu jej pisma z [...] grudnia 2016 r. jako skargi na uchwałę Prezydium KRRP z [...] października 2016 r., podczas gdy z treści tego pisma wynika, iż skarżąca wnosi skargę na bezczynność organu I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest zasadny z dwóch powodów. Nie sposób bowiem przypisać Sądowi I instancji błędnego odczytania intencji skarżącej co do przedmiotu zaskarżenia, skoro został on wyraźnie określony w petitum skargi jako uchwała Prezydium KRRP z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Rozstrzygnięciu temu zarzucono rażące naruszenie art. 37 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W tych okolicznościach NSA uznał, że Sąd I instancji prawidłowo odczytał wnioski strony, zawarte w piśmie (skardze) z [...] grudnia 2016 r.
Odnosząc się natomiast do zarzutu ujętego w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez "nieuprawnione zastosowanie i odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności", należy zauważyć, że nie został w żadnym miejscu skargi kasacyjnej sprecyzowany ani uzasadniony przez jej autora. Kasator wskazał jedynie, iż naruszenie tych przepisów jest konsekwencją naruszenia art. 45 i art. 46 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku.
Nie sposób się bowiem odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który nie zawiera wyjaśnienia, na czym – zdaniem skarżącego – to naruszenie polega i jako miało wpływ na wynik sprawy. Brak uzasadnienia zarzutu uniemożliwia bowiem w istocie jego rozpoznanie. Na marginesie można tylko wskazać, że skoro skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako konsekwencji naruszenia art. 45 i art. 46 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który – jak wywiedziono powyżej – nie okazał się zasadny, to także i ten zarzut nie mógłby zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony.
W tych okolicznościach, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.