Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 listopada 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1484/14 oddalił skargę R. K. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.
Sąd I instancji przyjął następujący stan sprawy.
Decyzją z [...] czerwca 2013 r. ZUS [...] Oddziału w P. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania z wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) i ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551; dalej: ustawa abolicyjna). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca w latach 1999-2006 podlegał jedynie ubezpieczeniu zdrowotnemu. Do złożenia wniosku uprawnione są natomiast osoby które podlegały w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Umorzeniu podlegają m.in. składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe za okres 1 stycznia 1999 – 28 lutego 2009 r. oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy za okres, za który zostaną umorzone składki na ubezpieczenia społeczne.
W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ZUS decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego stanowisko prawne, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego.
WSA w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej – na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.):
- 1) która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działalności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 8,
- 2) innej niż wymieniona w pkt 1
- - umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.
W myśl art. 1 ust. 6 ustawy abolicyjnej – umorzenie należności, o których mowa w ust. 1, skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.
Sąd stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, że warunkiem umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne jest umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Skoro skarżący nie korzystał z umorzenia należności z tytułu ubezpieczenia społecznego to nie było podstaw do umorzenia nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zasadnie więc organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o umorzeniu należności nie naruszają art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Sąd wyjaśnił, że celem ustawy abolicyjnej było wprowadzenie swoistej abolicji wobec dłużników ZUS zalegających ze składkami z tytułu ubezpieczenia społecznego. Na podstawie tej ustawy wskazane podmioty mogą uzyskać zwolnienie z długu wobec ZUS w określonym zakresie, po spełnieniu warunków formalnych. Jest to więc rodzaj przywileju finansowego, uprawnienia, które mogą otrzymać obywatele spełniający określone warunki. Dodatkowe umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne oznacza możliwość uzyskania przez tych obywateli dodatkowego przywileju finansowego, czyli uprawnienia. Celem ustawodawcy było przede wszystkim umarzanie zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenia społeczne. Był to wyjątek od powszechnego obowiązku uiszczania tego rodzaju należności publicznoprawnych.
W ramach tego wyjątku ustawodawca określił grupę obywateli podlegającą abolicji, stosując wobec nich równe kryteria przyznania umorzenia zaległości. Z Konstytucji ani innych ustaw nie wynikał natomiast dla ustawodawcy nakaz równoczesnego wprowadzenia abolicji dla płatników zalegających wyłącznie ze składkami na ubezpieczenia zdrowotne. Chodzi tu o przywileje finansowe – uprawnienia a nie o obowiązki nakładane na obywateli.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, 6 i 8 ustawy abolicyjnej, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że ZUS prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania albowiem nie podlegają umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w przypadku, gdy podmiot nie posiada zaległości w ubezpieczeniach społecznych, gdy tymczasem takie stanowisko jest niezasadne i ZUS powinien był wszcząć postępowanie, a przepisy art. 1 ust. 1, 6 i 8 ustawy abolicyjnej naruszają art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Skarżący wniósł o przedstawienie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, tj. zasadą równości wobec prawa oraz zasadą sprawiedliwości społecznej przepisów art. 1 ust. 1 i 6 ustawy abolicyjnej, w zakresie w jakim nie przewidują umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne w sytuacji, gdy ubezpieczony nie posiada zaległości w ubezpieczeniach społecznych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.
Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Oceniając wniesiony środek zaskarżenia w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach.
Sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 1 ust. 1, 6 i 8 ustawy abolicyjnej) i podniesione w ramach ich uzasadnienia stanowisko skarżącego zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji, że niezasadnie zaakceptował stanowisko organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, gdyż nie podlegają umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w przypadku, gdy podmiot nie posiada zaległości w ubezpieczeniach społecznych. W ocenie kasatora ZUS powinien był wszcząć postępowanie, ponieważ przepisy art. 1 ust. 1, 6 i 8 ustawy abolicyjnej naruszają art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu procesowego dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. regulującego kwestię uzasadnienia wyroku, należy stwierdzić, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Należy wyjaśnić, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony odnośnie do trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym zwłaszcza do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez kasatora nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z tym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Naruszenia tego przepisu prawa nie sposób bowiem upatrywać w argumencie kasatora, że przepisy art. 1 ust. 1, 6 i 8 ustawy abolicyjnej naruszają art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Przechodząc do zasadniczego zarzutu kasatora, a więc tego, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że przepisy art. 1 ust. 1, 6 i 8 ustawy abolicyjnej nie uchybiają normom konstytucyjnym w wyrażonym w art. 2 i 32 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut chybiony.
Stosowanie do art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej – na wniosek osoby podlegającej w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych: pkt 1) która przed dniem 1 września 2012 r. zakończyła prowadzenie pozarolniczej działalności i nie prowadzi jej w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 8 pkt 2) innej niż wymieniona w pkt 1, - umarza się nieopłacone składki na te ubezpieczenia za okres od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. oraz należne od nich odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, koszty upomnienia, opłaty dodatkowe, a także koszty egzekucyjne naliczone przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.
W myśl art. 1 ust. 6 ustawy abolicyjnej – umorzenie należności, o których mowa w ust. 1, skutkuje umorzeniem nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za ten sam okres oraz należnych od nich, za ten sam okres, odsetek za zwłokę, opłat prolongacyjnych, kosztów upomnienia, opłat dodatkowych, a także kosztów egzekucyjnych naliczonych przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego.
Zgodnie zaś z art. 1 ust. 8 ustawy abolicyjnej – Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję określającą warunki umorzenia, w której ustala także kwoty należności, o których mowa w ust. 1 i 6, z wyłączeniem kosztów egzekucyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy abolicyjnej, co do określonego w nim zakresu podmiotowego, wbrew odmiennemu stanowisku kasatora, nie może budzić wątpliwości. Zakres bowiem podmiotowy ustawy abolicyjnej jest (niezależnie od pozostałych warunków wymienionych w tym przepisie oraz w jego kolejnych ustępach) ograniczony wyłącznie do osób, które w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 28 lutego 2009 r. podlegały obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności w rozumieniu art. 8 ust. 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Taki sposób interpretacji omawianego przepisu wynika bowiem jednoznacznie z jego brzmienia, wobec czego nie może on być rozumiany inaczej również przy uwzględnieniu innych niż językowa metod wykładni. Oznacza to, że osoba, która we wskazanym okresie nie podlegała obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym oraz wypadkowemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, nie jest objęta zakresem podmiotowym ustawy. Inaczej rzecz ujmując, ustawa w ogóle nie znajduje w stosunku do takiej osoby zastosowania.
Warto w tym miejscu zaznaczyć – powołując się na poglądy orzecznicze Sądu Najwyższego – że przepisy regulujące system zabezpieczenia społecznego ze względu na swoją istotę i konstrukcję podlegają wykładni ścisłej. Nie powinno się więc stosować do nich wykładni celowościowej, funkcjonalnej lub aksjologicznej w opozycji do wykładni językowej, jeżeli ta ostatnia prowadzi do jednoznacznych rezultatów interpretacyjnych, a zatem nie można ich poddawać ani wykładni rozszerzającej, ani zwężającej, modyfikującej wyczerpująco i kazuistycznie określone przez ustawodawcę uprawnienia do świadczeń (por. np. wyroki Sądu Najwyższego: z 16 sierpnia 2005 r., I UK 378/04, OSNP 2006 nr 13-14, poz. 218; z 23 października 2006 r., I UK 128/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 359; z 29 stycznia 2008 r., I UK 239/07, OSNP 2009 nr 7-8, poz. 103; z 4 marca 2008 r., II UK 129/07, OSNP 2009 nr 11-12, poz. 155; z 19 maja 2009 r., III UK 6/09, LEX nr 509028).
Nie ma również racji kasator, podnosząc, że interpretacja spornych przepisów dokonana przez sądy jest niezgodna z podstawową wartością konstytucyjną, to jest równością wobec prawa ubezpieczonych i tym samym jest sprzeczna z regułami wykładni funkcjonalnej. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do art. 32 Konstytucji RP, co do zasady powinny być traktowane w taki sam sposób osoby odznaczające się tą samą istotną (relewantną) cechą, przy czym równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które wspólnych cech relewantnych nie mają. Jeżeli zatem zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiada obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (por. pośród wielu wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 23 marca 2010 r., SK 47/08, OTK-A 2010 nr 3, poz. 25 oraz z dnia 4 lipca 2013 r., P 7/10, OTK-A 2013 nr 6, poz. 74). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można natomiast mówić o posiadaniu wspólnych cech relewantnych przez osoby podlegające obowiązkowo oraz dobrowolnie ubezpieczeniom społecznym.
Na koniec tego wątku rozważań wypada podkreślić i to, że za ścisłym rozumieniem regulacji ocenianej ustawy przemawia jej epizodyczny charakter, o czym świadczy określony w niej zamknięty okres, w którym mogły powstać zaległości składkowe (od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.) oraz uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie tych zaległości tylko w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 1 ust. 4), a także możliwość uznania umorzenia za pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z dnia 30 marca 2010 r.).
Podkreślić należy, że omówiony wyżej pogląd jest podzielany w orzecznictwie (por. postanowienie SN z 28 marca 2017 r., II UZ 1/17 Legalis nr 1617925; wyrok SN z 21 lipca 2015 r., III UK 219/14 Lex nr 1918830; wyrok SA w Katowicach z 8 stycznia 2015 r., III 264/14 Lex nr 1809526).
Powyższe powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wątpliwości natury konstytucyjnej, które prowadziłyby do postulowanego przez kasatora wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
Reasumując ustawa abolicyjna w ogóle nie znajduje zastosowania w stosunku do osoby, która podlegała dobrowolnie ubezpieczeniom społecznym, a taką osobą był skarżący. Stąd też oddalenie przez Sąd I instancji skargi na zaskarżoną decyzję na mocy art. 151 p.p.s.a. było prawidłowe.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.