Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 145/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1241/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "F. M. R. W." – jednostki organizacyjnej "F. M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w O. z dnia [...] marca 2009 r., oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "F. M. R. W." - jednostkę organizacyjną "F. M." sp. z o.o. z siedzibą w W. o odrzuceniu oferty z powodu dostarczenia przez oferenta informacji nieprawdziwych. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że z treści złożonej oferty wynikało, iż oferent będzie świadczył opiekę zdrowotną z zakresu ratownictwa medycznego przy użyciu ambulansu marki Volkswagen nr rej. [...], podczas gdy z ustaleń Komisji, poczynionych w trakcie przeprowadzonej kontroli, wynikało, że pojazd ten był już objęty umową na świadczenie opieki zdrowotnej z M. Oddziałem Wojewódzkim NFZ.

Ogłoszeniem z dnia [...] marca 2009 r. Komisja Konkursowa poinformowała NZOZ "F. M. R. W." - jednostkę organizacyjną "F. M." sp. z o.o. o wyniku postępowania konkursowego: do udzielania świadczeń medycznych wybrano inny podmiot (Szpital Powiatowy w K.).

NZOZ "F. M. R. W." - jednostka organizacyjna "F. M." sp. z o.o. wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Powołał się na art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej cytowana jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) i wskazał, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej (NZOZ) nie ma osobowości prawnej i działa w ramach "F. M." sp. z o.o. Przedmiotowy pojazd faktycznie znajdował się w posiadaniu oferenta, który mógł nim dowolnie dysponować.

Zatem na dzień złożenia oferty i w toku postępowania nie miało znaczenia, gdzie pojazd ten się fizycznie znajdował, bowiem dopiero z dniem zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej istotnym byłoby, czy pojazd ten byłby w NZOZ "F. M. R. W.". Okoliczność, że pojazd w czasie postępowania konkursowego był wykorzystywany w innym miejscu, można było uznać za brak gwarancji wykonania umowy, jednak nie mogło to stanowić samodzielnej podstawy oceny oferty.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w O. oddalił odwołanie.

Organ stwierdził, że wskazany w ofercie pojazd, za pomocą którego miały być wykonywane usługi medyczne, figurował również w dokumentacji M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jako objęty umową zawartą przez świadczeniodawcę z tym oddziałem na świadczenie usług medycznych. Organ uznał więc za nieprawdziwe oświadczenie oferenta z dnia 13 marca 2009 r. o dysponowaniu pojazdem zgodnie z ofertą. Odwołując się do art. 132 w zw. z art. 155 ust. 1 i art. 5 pkt 41 lit. a) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organ stwierdził, że oferentem nie jest inny podmiot niż świadczeniodawca. Ambulans o nr rej. [...], powinien na dzień złożenia oświadczenia znajdować się w dyspozycji NZOZ "F. M. R. W.", jako strony postępowania konkursowego, nie zaś spółki "F. M." sp. z o.o. z siedzibą w W., jako organu założycielskiego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył NZOZ "F. M. R. W." jednostka organizacyjna "F. M." sp. z o.o. Ponownie wskazał, że niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, a zatem dysponentem pojazdu była spółka F., a nie skarżący. Kontrola natomiast potwierdziła dysponowanie spornym pojazdem przez spółkę.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powołując się na treść art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organ stwierdził, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów ustawy, powinni spełniać wymagania określone zarządzeniu nr 76/2008/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w zarządzeniu nr 84/2008/DSM Prezesa NFZ z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne.

Organ wskazał, że pismem z dnia 13 marca 2009r. oferent złożył oświadczenie, że pojazd [...] jest w dyspozycji zgłaszającego i będzie wykorzystywany do zabezpieczenia świadczeń w rejonie operacyjnym R. Kontrola przeprowadzona przez Komisję Konkursową wykazała, że pojazd ten był zgłoszony do wykonywania usług przez NZOZ "F. M. R. C." w tamtym regionie. W ocenie organu odwoławczego pojazd nie był w stanie zabezpieczyć świadczeń opieki zdrowotnej w dwóch tak odległych rejonach operacyjnych. Organ uznał zatem informację oferenta za nieprawdziwą, gdyż zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zaproszenia do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719, ze zm.) oświadczenie powinno potwierdzać dane przekazane w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu, Komisja Konkursowa na etapie badania oferty nie różnicowała warunków na te, które oferent powinien był spełnić przy składaniu oferty i na te, które powinien spełnić przy zawieraniu umowy. Dlatego złożenie oświadczenia o spełnieniu warunków co do pojazdu na dzień złożenia oferty oznacza ich spełnienie także na dzień podpisania umowy. W związku z tym stwierdzono, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł na powyższą decyzję NZOZ "F. M. R. W." jako jednostka organizacyjna "F. M." sp. z o.o. Skarżący wskazał, że pojazd był w dyspozycji "F. M." sp. z o.o. i na zmianę pojazdu przez nią w danym rejonie nie była potrzebna zgoda NFZ. Inne reguły obowiązują w trakcie postępowania konkursowego, a inne w trakcie realizacji umowy.

Wyrokiem z dnia 26 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Prezesa NFZ i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że podstawą materialnoprawną odrzucenia oferty skarżącego był przepis art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu, jeżeli zawiera nieprawdziwe informacje.

W postępowaniu ofertowym oferent w formularzu RTM złożył oświadczenia potwierdzające, że oferowany środek transportu spełnia cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach zgodnie z przepisami ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym oraz że minimalne wyposażenie tego środka transportu medycznego dostosowane jest do wykonywania medycznych czynności ratunkowych dzieci i dorosłych zgodnie z wymienioną ustawą.

Sąd wskazał, że niezrozumiałe jest zarzucanie skarżącemu nieprawdziwości złożonych oświadczeń (inne stacjonowanie pojazdu w dacie złożenia oferty niż miejsce wykonywania świadczeń określone w ofercie), skoro treść oświadczeń skarżącego w żadnej mierze nie odnosiła się do miejsca stacjonowania pojazdu lub do umowy zawartej z oddziałem NFZ innym niż ten, na rzecz którego miały być świadczone usługi.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż Skarżący, co sam zasadnie podkreślał, złożył oświadczenie (dotyczące jego ambulansu) w zakresie wiedzy i woli. W zakresie wiedzy podał, że przedmiotowym ambulansem dysponuje jako jego posiadacz (właściciel) w dacie złożenia oferty i okoliczność ta w świetle ustaleń Prezesa NFZ nie budziła wątpliwości. W zakresie woli podał, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie w dyspozycji NZOZ "F. M. R. W.", by obsługiwać konkretny NFZ. Skoro oferent był prawnym posiadaczem pojazdu w dacie złożenia oferty i jest nim nadal, to należało oczekiwać, że Prezes NFZ wykaże, na podstawie jakich ustaleń wyprowadził wniosek o braku woli lub możliwości spełnienia ewentualnych warunków przyszłej umowy przez skarżącego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w zaskarżonych decyzjach organy mieszały wymagania stawiane stronie w postępowaniu ofertowym z tymi, które musi ona spełnić przy podpisywaniu umowy o świadczenie usług medycznych. Jest to nieprawidłowe, gdyż ustawa wyraźnie rozgranicza te postępowania. Zdaniem Sądu, na etapie przystąpienia do konkursu ofert, oferent miał obowiązek wykazać, że przedmiotowy pojazd (ambulans) znajduje się w jego dyspozycji - co udowodnił. Natomiast na tym etapie nie miał obowiązku spełnienia wymogu opisanego w art. 132 ust. 3 ustawy. Dopiero bowiem w następstwie wyboru jego oferty i przystępując do zawarcia umowy, o której mowa w art. 132 ust. 1 i 2 ustawy, musiałby wymóg przewidziany w art. 132 ust. 3 spełnić.

Natomiast zarządzenie Prezesa NFZ nr 84/2008/ DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne dotyczy etapu postępowania następującego po wyborze ofert.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że organ z niejakim wyprzedzeniem, odnosząc swoje rozstrzygnięcie już do etapu zawarcia umowy ze skarżącym, przyjął za pewnik lub co najmniej jako istotny problem uniemożliwiający zawarcie przyszłej umowy to, że oddział NFZ, w którego rejonie w dacie złożenia oferty funkcjonał przedmiotowy ambulans, uniemożliwi jego zastąpienie innym pojazdem skarżącego, spełniającym wymagania. Sąd uznał, że naruszone zostały art. 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem organ ocenił okoliczność istotną dla sprawy na podstawie własnego wnioskowania co do przebiegu przyszłych zdarzeń. Sąd uznał także, że odrzucenie oferty w tej sytuacji naruszało art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, gdyż organ powinien ustalić, czy ambulans w dacie zawarcia umowy będzie do dyspozycji oferenta w rejonie wskazanym w ofercie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:
2. 1) naruszenia przez organ art. 80 i 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że organ dokonał oceny okoliczności istotnej w sprawie na podstawie własnego wnioskowania co do oceny zdarzeń przyszłych, że ambulans realizujący umowę w oddziale NFZ, zgłoszony w ofercie do postępowania w innym oddziale NFZ uniemożliwi oferentowi zawarcie umowy, gdy tymczasem organ ustalił, że NZOZ "F. M. R. W." w dacie zawarcia umowy faktycznie nie będzie dysponował ambulansem w rejonie objętym postępowaniem konkursowym, a zatem tak złożona oferta nie mogła doprowadzić do skutecznego zawarcia umowy;
3. II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
4. 1) art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 7 ust. 3 i § 39 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 81 z 2008 r. poz. 484), § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik 2 do zarządzenia nr 84/2008/DSM Prezesa NFZ z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne polegające na przyjęciu, że zgłoszenie do postępowania konkursowego ambulansu realizującego umowę o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne w innym oddziale NFZ aniżeli prowadzącym postępowanie konkursowe nie było nieprawdziwą informacją i nie stanowiło podstawy do odrzucenia oferty, podczas gdy tak złożona oferta zawierała nieprawdziwe informacje, skutkujące obligatoryjnym odrzuceniem oferty, bez możliwości jej uzupełnienia,
5. 2) art. 132 ust. 3 w zw. z art. 155 ust. 1 i art. 5 pkt 41 lit. a) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej polegające na przyjęciu, że oferent nie posiadając zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych (pojazd pozostaje w wyłącznej dyspozycji "F. M." sp. z o.o. z siedzibą w W.) nie był zobowiązany do spełnienia warunków co do pojazdu objętego ofertą, co oznacza ich spełnienie dopiero na dzień podpisania umowy (tj. obowiązek taki powstaje dopiero w następstwie wyboru jego oferty, w chwili przystępowania do zawarcia umowy), podczas gdy rozwiązania normatywne nakładają taki obowiązek, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że złożenie oferty wiąże oferenta w taki sposób, iż określonym sprzętem, przy udziale określonego personelu medycznego będzie udzielał świadczeń medycznych. Zatem nieuzasadnione jest zdaniem kasatora stanowisko WSA, że oferent nie był zobowiązany do spełnienia warunków co do pojazdu objętego ofertą, co oznacza obowiązek ich spełnienia dopiero na dzień podpisania umowy (tj. że obowiązek taki powstaje dopiero w następstwie wyboru jego oferty, w chwili przystępowania do zawarcia umowy). Oferentem może być wyłącznie świadczeniodawca, w rozumieniu art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, to jest zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie. Ustawa nie różnicuje zdolności kontraktowej od posiadania przez daną jednostkę osobowości prawnej, oferentem nie jest więc inny podmiot, choćby był nim organ założycielski danego zakładu.

W związku z powyższym ambulans, zgodnie z oświadczeniem oferenta, winien się znajdować w wyłącznej dyspozycji "F. M. R. W.", nie zaś spółki "F. M." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oferentem w postępowaniu konkursowym był bowiem NZOZ "F. M. R. W.". Zatem oświadczenia tego podmiotu winny być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji zarówno przez Komisję Konkursową, jak też przez organy orzekające w sprawie i niedopuszczalne jest zastępowanie oświadczeń oferenta przez oświadczenia organu założycielskiego.

W ocenie kasatora nie można się również zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wyraźnie rozgranicza dwa etapy: postępowanie konkursowe i zawarcie umowy z oferentem, którego oferta została przyjęta do realizacji, gdyż czynności te nie mają abstrakcyjnego i niezależnego od siebie charakteru. Etapy te są ze sobą ściśle, powiązane i ich niedochowanie prowadzić będzie do naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy. Tylko po przeprowadzeniu właściwego postępowania konkursowego może nastąpić skutek w postaci zawarcia umowy, a umowa może być zawarta wyłącznie z podmiotem, który spełnił wymagania stawiane mu w postępowaniu ofertowym i którego oferta uprzednio została wybrana przez komisję konkursową.

Zdaniem kasatora, skoro "F. M. R. W." złożył oświadczenie, że w chwili podpisania umowy ambulans będzie używany do udzielania świadczeń przewidzianych umową, a jednocześnie wcześniej, w innym postępowaniu o udzielanie świadczeń złożone zostało oświadczenie, że ten sam ambulans, w tym samym czasie, będzie używany do realizacji świadczeń na drugim końcu Polski, to oczywistym było, że "F. M. R. W." złożył w tym zakresie nieprawdziwe oświadczenie. W związku z powyższym, odrzucenie oferty przez Komisję Konkursową należało uznać za uzasadnione. Powołany przez Sąd I instancji art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie ma w sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych należy określić pozycję zakładu opieki zdrowotnej (ZOZ) w systemie świadczeń opieki zdrowotnej, co pozwoli odpowiedzieć na pytanie, kto jest oferentem, która to kwestia nie została dostatecznie sprecyzowana w niniejszej sprawie.

Następnie zaś należy odpowiedzieć na pytanie, co jest przedmiotem oferty udzielania świadczeń w rodzaju ratownictwo medyczne.

Odpowiedź na powyższe pytania pozwoli należycie ocenić problem występujący w sprawie i ustalić, czy jeden ambulans może być jednocześnie przedmiotem dwóch ofert składanych przez dwa różne ZOZ-y, należące do jednego właściciela, a co za tym idzie, czy jest prawdziwe oświadczenie, że ambulans zgłoszony w ofercie jednego ZOZ-u przyjętej już do realizacji w jednym konkursie, pozostaje jednocześnie w dyspozycji innego ZOZ-u będącego oferentem w kontrolowanym postępowaniu konkursowym.

Odpowiadając na powyższe pytania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych przez NFZ jest umowa pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu.

Zgodnie z art. 5 pkt 41 lit. a) powyższej ustawy, świadczeniodawcą jest m.in. zakład opieki zdrowotnej wykonujący zadania określone w jego statucie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t.j. Dz.U. Nr 14 z 2007 r. poz. 89), zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Zgodnie z art. 2 ust. 2 omawianej ustawy, zakład opieki zdrowotnej może być odrębną jednostką organizacyjną, częścią innej jednostki organizacyjnej lub jednostką organizacyjną podległą innej jednostce organizacyjnej.

Dalej wskazać należy, że w przepisach Działu VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej regulujących postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, ustawodawca konsekwentnie posługuje się terminem "świadczeniodawca", co oznacza, że rzeczywistym partnerem Funduszu w postępowaniu w sprawie zakontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej są podmioty wymienione w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a więc przede wszystkim zakłady opieki zdrowotnej (ZOZ-y), jako podmioty świadczące te usługi, a nie organy założycielskie, będące ich właścicielami. Ta trudna konstrukcja prawna jest o tyle uzasadniona, że Fundusz zawierając umowę o świadczenie usług zdrowotnych musi mieć pewność, który zespół osób i środków majątkowych będzie świadczył usługi. Tym zespołem jest natomiast konkretny ZOZ, a nie jego właściciel. Okoliczność, że umowę z Funduszem podpisuje właściciel ZOZ-u posiadający osobowość prawną, nie zmienia faktu, że świadczeniodawcą jest ZOZ i to ZOZ musi spełniać wymagania przedstawione w ofercie.

Przechodząc do ustalenia, co jest przedmiotem świadczenia opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne, wskazać należy, że medyczne czynności ratunkowe uregulowane są ustawą z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. Nr 191 z 2006 r. poz. 1410, dalej cytowana jako ustawa o PRM). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o PRM jednostkami systemu ratownictwa medycznego są szpitalne oddziały ratunkowe oraz zespoły ratownictwa medycznego, na których świadczenia zawarto umowy z dysponentami tych jednostek. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o PRM zespół ratownictwa medycznego jest wyposażony w specjalistyczny środek transportu sanitarnego, spełniający cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie systemy zharmonizowane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1) ustawy o PRM, dysponentem jednostki (ratownictwa medycznego) jest zakład opieki zdrowotnej, w którego skład wchodzi jednostka systemu.

Zgodnie z art. 161a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej postępowania o zawarcie umów na wykonywanie medycznych czynności ratunkowych prowadzone są według przepisów tej ustawy. Prezes NFZ, zgodnie ze swymi uprawnieniami wynikającymi z art. 146 omawianej ustawy, zarządzeniami określił warunki postępowania dotyczące zawierania umów, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców w rodzaju ratownictwo medyczne.

W Zarządzeniu nr 76/2008/DSM z dnia 3 października 2008 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił m.in., że formularz ofertowy zawiera określenie potencjału wykonawczego z wykazem personelu, sprzętu oraz miejsc udzielania świadczeń (§ 9 pkt 6). Wraz z ofertą oferent składa liczne oświadczenia m.in. dotyczące posiadania tytułu prawnego do korzystania ze sprzętu i aparatury medycznej.

W Zarządzeniu nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne, Prezes NFZ ustalił szczególne warunki dotyczące świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zgodnie z tymi warunkami, świadczeniodawca zobowiązany jest do zorganizowania udzielania świadczeń medycznych w rejonach działania w sposób umożliwiający dojazd zgodnie z parametrami czasu określonymi w ustawie o PRM (§ 8 pkt 6), świadczenia udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje wymienione w załączniku nr 2 do umowy -"Harmonogram-zasoby" (§ 8 pkt 8) i zapewnia środki transportu przez całą dobę wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę, zgodnie z wymogami określonymi w załącznikach nr 3 i 3a do zarządzenia oraz odrębnych przepisach (§ 8 pkt 9).

W Zarządzeniu nr 86/2008/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Prezes NFZ ustalił w § 2 pkt 1 lit. b) jako jedno z podstawowych kryteriów wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną.

W świetle powołanych uregulowań prawnych, biorąc pod uwagę także szczególny charakter świadczeń w dziedzinie ratownictwa medycznego, nie ulega wątpliwości, że posiadanie w dyspozycji konkretnego ambulansu z konkretnym wyposażeniem jest istotnym elementem oferty, nie mniej ważnym niż zespół osobowy mający udzielać pomocy. Możliwość szybkiego przemieszczania się doskonale wyposażonego ambulansu jest niewątpliwie zasadniczym atutem oferenta. Elementem oferty jest więc konkretny pojazd sanitarny, którego dysponentem jest konkretny zakład opieki zdrowotnej uczestniczący w konkursie.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej uznać należy, że oferentem i przyszłym świadczeniodawcą był NZOZ "F. M. R. W." z wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych, nie zaś jego właściciel "F. M." sp. z o.o. Przedmiotem oferty było świadczenie usług ratownictwa medycznego przez zespół ratownictwa medycznego wyposażony w konkretny specjalistyczny środek transportu sanitarnego zgłoszony w ofercie o numerze rej. [...], który zgodnie z ofertą powinien być w dyspozycji NZOZ "F. M. R. W.".

Mając na uwadze powyższe można przystąpić do oceny zarzutów kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednak ich komplementarny charakter wymaga łącznego rozpatrzenia.

Usprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy oświadczeniach zdrowotnych w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. b) cytowanego wyżej zarządzenia Prezesa NFZ nr 86/208/DSOZ z dnia 16 października 2008 r. oraz § 2 ust. 9 i 10 umowy stanowiącej załącznik do zarządzenia prezesa NFZ nr 84/2008/DSM z dnia 15 października 2008 r.

Przede wszystkim nie jest trafny pogląd Sądu I instancji, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy ze świadczeniodawcą dzieli się na dwa etapy, które mogą rządzić się odrębnymi regułami: 1/ postępowanie konkursowe ofert (konkurs ofert lub rokowania) oraz 2/ zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Taki zabieg rozdzielenia postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami doprowadził Sąd do błędnych wniosków. Stwierdzić bowiem należy, że oba wskazane przez Sąd etapy są ściśle ze sobą powiązane, tworząc jedno postępowanie mające za cel zawarcie umowy z wybranym świadczeniodawcą. Ścisły związek wyodrębnionych przez Sąd I instancji etapów wyraża się podporządkowaniem treści przyszłej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych warunkom zgłoszonym w ofercie, których ocena zadecydowała o wyborze danego świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że wynik postępowania ofertowego rzutuje wprost na ostateczny rezultat, jakim jest zawarcie umowy i oznacza, że nie jest możliwe zawarcie ze świadczeniodawcą, który wygrał konkurs, umowy na innych warunkach, niż podane przez niego w ofercie.

Dlatego też błędne jest stanowisko Sądu I instancji, że inne są wymagania stawiane stronie na etapie postępowania ofertowego, a inne na etapie zawarcia umowy. Przy takim rozumowaniu, wynik postępowania konkursowego nie miałby, poza wskazaniem konkretnego świadczeniodawcy, większego znaczenia dla treści przyszłej umowy ani też nie gwarantowałby zawarcia umowy. Tymczasem z art. 158 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika związanie stron warunkami umowy, które podlegały ocenie przy wyborze oferty. Inaczej mówiąc, to co strona przedstawiła w ofercie jest wiążące i będzie przedmiotem umowy zawartej po wygraniu konkursu przez oferenta. Zatem informacje przedstawione w ofercie muszą być aktualne i prawdziwe i w dacie składania oferty musi być pewne, że zobowiązania przedstawione w ofercie będą możliwe do wykonania i będą wykonane.

W tym stanie rzeczy stwierdzenie w toku kontroli przeprowadzonej przez Komisję Konkursową, że ambulans [...] zgłoszony w ofercie do świadczenia usług ratownictwa medycznego, jako będący w dyspozycji NZOZ "F. M. R. W.", jednocześnie został wcześniej zgłoszony w innym konkursie, jako będący w dyspozycji NZOZ "F. M. R. O." słusznie wzbudziło wątpliwości Komisji, w szczególności w sytuacji, kiedy NZOZ "F. M. R. C." wygrał już konkurs, w którym zgłosił ambulans [...] i był tą ofertą związany. Jak wskazano wyżej, ZOZ to wyodrębniony zespół osób i środków majątkowych. Skoro ambulans przeznaczony do ratownictwa medycznego był w dyspozycji NZOZ "F. M. R. C." jednocześnie został zgłoszony jako będący w dyspozycji NZOZ "F. M. R. W." z przeznaczeniem do stacjonowania w R. i wykonywania usług ratownictwa medycznego w tym rejonie, to sytuacja ta wymagała wyjaśnienia i stosownej oceny przez Komisję.

Niewątpliwie oświadczenie oferenta z dnia 13 marca 2009 r. pozostawało w sprzeczności z ustaleniami kontroli. Rozdzielenie przez Sąd I instancji postępowania konkursowego na dwa niezależne i samodzielne etapy doprowadziło ten Sąd do błędnej oceny oświadczenia złożonego na etapie oceny ofert i związanej z tym oceny zastosowania przez organ art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz powołanych wyżej Zarządzeń Prezesa NFZ precyzujących warunki konkursów na świadczenie usług w dziedzinie ratownictwa medycznego. Zasadny jest zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zasadny jest także zarzut naruszenia prawa procesowego. Nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji dotyczące wadliwych ustaleń faktycznych i konieczności badania przez Komisję, czy w przyszłości, przy zawieraniu umowy, oferent będzie miał w swojej dyspozycji ambulans zgłoszony w ofercie. Komisja ma za zadanie ocenę ofert oraz warunków zawartych w ofertach i na tej podstawie rozstrzyga konkurs, zatem nie jest jej zadaniem ustalanie zdarzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą nastąpić. W tym stanie rzeczy zobowiązanie organu do czynienia ustaleń nie mających wpływu na postępowanie konkursowe należy uznać za uzasadnione.

Oczywiście uzasadniony jest także zarzut nr 3 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 132 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wskazany przepis dotyczy niemożności zawarcia umowy z osobami wykonującymi zawód medyczny, jeżeli udzielają one świadczeń opiekli zdrowotnej u świadczeniodawcy, który zawarł umowę z Funduszem. Chodzi o niełączenie przez te same osoby form udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Omawiany przepis nie był w sprawie stosowany i nie ma z nią żadnego związku, należy więc uznać, że został powołany przez Sąd I instancji omyłkowo.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd weźmie pod uwagę wywody powyższe i dotyczące wykładni prawa materialnego i ponownie oceni, czy oświadczenie NZOZ "F. M. R. W." z dnia 13 marca 2009 r. mogło być uznane za prawdziwe, a następnie oceni, czy zachodziły warunki do odrzucenia oferty. Sąd weźmie też pod uwagę, że postępowanie konkursowe ma za zadanie wyłonienie najlepszych i rzetelnych świadczeniodawców, którzy będą wykonywać świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych zgodnie z przedłożoną ofertą.

Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).