Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2010 r. o sygn. akt III SA/Wr 350/10 oddalił skargę G. P. Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Dyrektor Izby Skarbowej we W. decyzją z dnia 27 kwietnia 2004 r. udzielił Sp. z o.o. G. P. sześcioletniego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 201 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego.
Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2009 r. Spółka – stosownie do treści art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) – zwróciła się do tego samego organu o przedłużenie udzielonego zezwolenia na kolejnych sześć lat. Wniosek został następnie przekazany Dyrektorowi Izby Celnej, jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, po wejściu w życie – z dniem 31 października 2009 r. – ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).
Następnie Dyrektor Izby Celnej we W. postanowieniem z dnia 15 stycznia 2010 r., po analizie zebranego w sprawie materiału, wyznaczył spółce siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie. Organ I instancji decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), którą derogowano ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 118 nowej ustawy, zgodnie z którym do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2010 r.) stosuje się przepisy nowej ustawy, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. Zaś stosownie do treści art. 129 ust. 1 (tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych wydane na podstawie dawnej ustawy z 1992 r.), nie mogą być przedłużane. W świetle wymienionych przepisów organ wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie wniosek strony nie mógł być pozytywnie załatwiony.
Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia 15 kwietnia 2010 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Organ II instancji nawiązał dalej do treści art. 36 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy o grach i zakładach wzajemnych (z 1992 r.), wedle którego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach, a także w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielane były na okres 6 lat, przy czym czas ten – na wniosek podmiotu, któremu wygasało zezwolenie – mógł ulec przedłużeniu na okres kolejnych 6 lat. (art. 36 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). W myśl art. 129 ust. 1 ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy jest prowadzona wyłącznie do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń.
Dyrektor Izby Celnej zauważył dalej, iż w świetle art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy nie mogą być przedłużane. Dlatego zdaniem organu rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy powinno nastąpić właśnie w oparciu o treść art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Biorąc pod uwagę fakt, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, podjęta na podstawie zezwoleń udzielonych na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r., może być prowadzona wyłącznie do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, oraz fakt, że postępowania w sprawie wydania tych zezwoleń (należy do nich także zaliczyć postępowania o przedłużenie zezwolenia), wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, umarza się – organ drugiej instancji uznał, że złożenie wniosku przed dniem 1 stycznia 2010 r. o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych (co wszczynało postępowanie administracyjne) i jego nierozpatrzenie najpóźniej do dnia 31 grudnia 2009 r. spowodowało konieczność umorzenia postępowania w sprawie.
Dyrektor Izby Celnej podkreślił że uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania w sprawie nie wpływa na efekt przeprowadzonego postępowania, gdyż przedłużenie zezwolenia nie zostało udzielone.
Odnosząc się do zarzutu odwołującej się strony dotyczącego rzekomej bez-czynności i
Spółka zaskarżyła decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Sąd I instancji podkreślił, że w art. 117 ust. 1 ustawy o grach hazardowych prawodawca – realizując praktycznie zasadę praw nabytych – przewidział zachowanie ważności dotychczasowych zezwoleń na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, uzupełniając tą zasadę stwierdzeniem, zgodnie z którym między innymi także działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (jak w niniejszej sprawie) może być nadal prowadzona na podstawie wcześniej udzielonych zezwoleń do ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1). Z drugiej strony, wprowadził jednak kategoryczny zakaz przedłużania zezwoleń, o których mowa w ostatnio wymienionym przepisie (art. 138 ust. 1), zastrzegając, iż między innymi postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (jak w tej sprawie), wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych umarza się (art. 129 ust. 2).
Zdaniem Sądu I instancji zastosowane w sprawie, przepisy: art. 138 i art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych mają odmienny charakter i pełnią różną rolę. Pierwszy z nich ustanawia materialno-prawny zakaz przedłużania – w aktualnym stanie prawnym – zezwoleń wydanych pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z 1992 r. Natomiast dyspozycja art. 129 ust. 2 ma jednoznacznie proceduralny charakter, skoro obliguje organy do umorzenia każdego postępowania o wydanie zezwolenia, które zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i do tej daty niezakończone. Innymi słowy ujmując relację między obu przepisami można powiedzieć, że ustawodawca wskazał w art. 129 ust. 2 sposób zakończenia takich postępowań, jako logiczną konsekwencję zakazu przedłużania dawniej udzielonych zezwoleń, sformułowanego w art. 138 ustawy.
Od wyroku Sądu I instancji G. P. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się uznaniem, że przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stosuje się również do postępowania o przedłużenie istniejących zezwoleń, podczas gdy z jego treści nie wynika, aby hipoteza tego unormowania dotyczyła postępowań innych niż postępowanie o wydanie nowych zezwoleń, a w konsekwencji błędne zastosowanie w niniejszej sprawie tego przepisu ustawy, mimo że sprawa niniejsza nie dotyczy wydania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych;
- 2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy przepisów ustawy hazardowej, a więc takie stosowanie prawa, które naruszyło zasadę jego pewności i pozbawiło stronę możliwości przewidzenia skutków prawnych sowich działań a tym samym naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma zastosowania w sprawie o przedłużenie istniejącego już zezwolenia, w szczególności ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Zdaniem strony trudno bowiem doszukiwać się w stanie tej konkretnej sprawy potrzeby stosowania art. 129 ust. 2 ww. ustawy, zwłaszcza, że strona w sposób należyty prowadziła działalność gospodarczą w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Spółka wyjaśniła, że wniosek o prowadzenie działalności złożyła w dniu 14 sierpnia 2009 r. zgodnie z wymogami i w terminie przewidzianym przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W dacie składania wniosku nowa ustawa o grach hazardowych nie została jeszcze wydana lecz dopiero 30 listopada 2009 r. Strona nie mogła bowiem przewidzieć tak szybkiego ogłoszenia nowych przepisów i tak krótkiego vacatio legis.
W tej sytuacji Skarżąca stwierdziła, że to na organach administracji spoczywał obowiązek takiego stosowania i wykładni prawa aby chronić słusznie nabyte przez stronę prawo do prowadzenia działalności, na którą zgodę już posiadała.
Z wymienionych powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., (sygn. akt III SA/Gd 262/10) przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujące pytanie prawne: "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych". (sprawa ta ma przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej sygnaturę C-213/11 Fortuna).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na powyższe pytanie prawne będzie miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej w postępowaniu jest bowiem analogiczny do tego w sprawie, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wystąpił o rozstrzygnięcie wskazanego wyżej pytania prawnego.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wobec powyższego należy wyjaśnić, że wprawdzie w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie wymieniono wprost Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jednakże – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie przesądza to o braku podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest sądem wspólnotowym w znaczeniu ustrojowym (A. Wróbel, [w:] Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Zakamycze 2002, s. 154). Postępowanie prowadzone przed nim jest zatem postępowaniem sądowym, które bez wątpienia mieści się w pojęciu "postępowania sądowego", użytym w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W związku z tym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.