Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. oddalił skargę L. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił skarżącemu L. Ż. umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej w wysokości 7.438,54 złotych ustalonej decyzją Prezesa ARiMR z dnia 10 września 2010 r. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka warunkująca umorzenie należności określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 258, poz. 1747, dalej: rozporządzenie z 21 grudnia 2010 r.), przewidująca obowiązek umorzenia przez prezesa agencji z urzędu należności pieniężnych pochodzących z funduszów europejskich oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy o ile należność w ramach jednego programu pomocy nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem komisji (WE) 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającym niektóre rozporządzenia (Dz. Urz.
UE L 2006.365.52). Organ I instancji stwierdził również, że nie wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., gdyż skarżący pomimo wezwania nie uprawdopodobnił, czy w sprawie zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności.
Objętą skargą decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając w pełni stanowisko tego organu odnośnie ustaleń faktycznych i prawnych. Organ odwoławczy wskazał, że niespornym była okoliczność, iż kwota pobranych przez skarżącego płatności była wyższa niż równowartość 100 euro. Wyznaczony przez Europejski Bank Centralny kurs tej waluty na dzień 31 sierpnia 2010 r. wynosił 4,1481 złotych, wobec czego należność mogła zostać umorzona, jeśli jej wysokość byłaby równa lub niższa od kwoty 414,81 złotych.
Mając na uwadze stan majątkowy skarżącego ujawniony w toku postępowania, obejmujący posiadane przez niego nieruchomości i ruchomości organ odwoławczy stwierdził, iż nie było podstaw do zastosowania § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia 21 grudnia 2010 r. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu różnicy pomiędzy rozmiarem powierzchni zadeklarowanej we wniosku i stwierdzonej przez organ w trakcie kontroli Minister wyjaśnił, że dotyczy on odrębnego postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
Oddalając skargę na tę decyzję Sąd I instancji podkreślił w pierwszej kolejności, że przedmiotem sprawy jest umorzenie należności określonych inną decyzją (z dnia 10 września 2010 r.), wydaną w odrębnym postępowaniu i ostatecznie zakończonym. Wobec tego kontroli Sądu poddane zostało wyłącznie rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia określonej wskazaną decyzją należności, a nie kontrola poprawności określenia należności obciążających skarżącego.
Sąd I instancji przywołując treść § 4 rozporządzenie z 21 grudnia 2010 r. za niesporne uznał, że kwota nienależnie pobranej przez skarżącego płatności, wynosząca 7.438,54 zł przewyższała kwotę 100 euro wobec czego prawidłowo organy stwierdziły brak podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Odnosząc się do fakultatywnego umorzenia należności przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 1 – 6 rozporządzenia, Sąd I instancji uznał, że ze względów oczywistych oceny wymagało, czy została spełniona przesłanka określona w pkt 5 powołanego przepisu odnosząca się do umorzenia całości lub części należności wypłaconych beneficjentowi w przypadku całkowitej ich nieściągalności pod warunkiem zaistnienia uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Zdaniem Sądu motywy zaskarżonej decyzji pozwalały na przyjęcie, że organ oceny zaistnienia opisanej przesłanki dokonał uzasadniając ją w sposób przekonujący.
Organ wskazał, bowiem, na fakt posiadania przez skarżącego wraz z żoną gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,36 ha i samochodu osobowego oraz fakt prowadzenia przez niego działalności gastronomicznej w dzierżawionym obiekcie. Ponadto z wyjaśnień organu wynikało, że skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanki określonej w powołanym § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Za niemające znaczenia dla sprawy Sąd I instancji uznał okoliczności, podnoszone przez skarżącego, dotyczące powstania różnicy pomiędzy rozmiarem powierzchni zadeklarowanej we wniosku i stwierdzonej podczas kontroli. Dotyczyły one odrębnego postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 10 września 2010 r. Sąd I instancji nie stwierdził również, aby organ wydajać zaskarżoną decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
L. Ż. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
- 1. § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., poprzez przyjęcie bez dokładnej analizy stanu majątkowego skarżącego, iż zaskarżony przepis nie ma zastosowania, podczas gdy z zebranego materiału w sprawie nie wynika, że skarżący posiada dostateczny majątek na zaspokojenie roszczenia;
- 2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013., poz. 267, dalej: k.p.a.), polegające na tym, że organy administracji publicznej nie zebrały w sposób dostateczny materiał dowodowy co skutkowało przyjęciem, że skarżący posiada majątek, z którego może być prowadzona egzekucja.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy od ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie jest oparta na uzasadnionych zarzutach.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
W analizowanej skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie:
- 1. § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., poprzez przyjęcie bez dokładnej analizy stanu majątkowego skarżącego, iż zaskarżony przepis nie ma zastosowania, podczas gdy z zebranego materiału w sprawie nie wynika, że skarżący posiada dostateczny majątek na zaspokojenie roszczenia;
- 2. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), polegające na tym, że organy administracji publicznej nie zebrały w sposób dostateczny materiał dowodowy co skutkowało przyjęciem, że skarżący posiada majątek, z którego może być prowadzona egzekucja.
Na wstępie należy zaznaczyć, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego, ale przepisem prawa procesowego. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r. (sygn. akt II GSK 174/08) błędne zakwalifikowanie przepisów procesowych jako materialnych stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi kasacyjnej, gdyż postawiony zarzut pozbawiony jest niezbędnego elementu w postaci wskazania istotnego wpływu uchybienia na wynik sprawy. Należy podnieść, iż przepisu tego, który brzmi: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy", Sąd I instancji nie mógł naruszyć, ponieważ go nie stosował. Podkreślić należy, że sąd administracyjny to sąd prawa, a nie sąd faktu. Zadaniem Sądu I instancji nie jest przeprowadzanie postępowania dowodowego w sprawie, ale skontrolowanie czy takie postępowanie zostało właściwie przeprowadzone w sprawie przez organy administracji, przy respektowaniu przepisów proceduralnych i czy organ dokonał właściwej oceny przeprowadzonych dowodów w sprawie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie wyrażono pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, a nie decyzji bądź też innego przejawu aktywności organu administracji publicznej. Nie mogą zatem stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie, w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego. Zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organ administracji może być przedmiotem rozpoznania przez sąd odwoławczy jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących procedurę sądowo administracyjną. (por.: H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Warszawa 2009 i wskazane tam orzecznictwo). W analizowanej skardze kasacyjnej błędnie zakwalifikowano art. 77 § 1 k.p.a. jako przepis materialny a ponadto nie powiązano go z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wskazano także w jaki sposób naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed tym Sądem. Zatem zarzut ten uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponieważ nie udało się autorowi skargi kasacyjnej skutecznie podważyć ustalonego w sprawie przez organy administracji i zaaprobowanego przez Sąd I instancji jako prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie, w ramach kontroli zgodności z prawem prowadzonej przez tenże Sąd, analizie poddać można zarzut z punktu pierwszego petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., poprzez przyjęcie bez dokładnej analizy stanu majątkowego skarżącego, iż zaskarżony przepis nie ma zastosowania, podczas gdy z zebranego materiału w sprawie nie wynika, że skarżący posiada dostateczny majątek na zaspokojenie roszczenia. Przepis ten określa jedną z fakultatywnych przyczyn umorzenia całości lub części należności wypłaconych beneficjentom, stanowiąc, iż przesłanką taką jest to, że: "zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności." Zarzutu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił.
Rację ma Sąd I instancji, który podzielił w tym zakresie stanowisko organu administracji w odniesieniu do przyczyny umorzenia całości lub części należności wypłaconych beneficjentom wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r., iż: "Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że ocena taka została dokonana a organ odwoławczy w sposób przekonujący ją uzasadnił. Wskazał bowiem, że skarżący jest wraz z żoną współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,36 ha oraz jest właścicielem samochodu osobowego marki Chevrolet Aveo – obciążonego kredytem w wysokości 18000 zł, które to rzeczy mogą podlegać zajęciu przez organ egzekucyjny. (...) Dalej organ wyjaśnił również, iż pomimo wezwania (k-47 akt adm.) skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia w sprawie przesłanki warunkującej umorzenie, określonej w § 3 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia.
W ocenie Sądu z argumentacją przedstawioną przez organ w tej materii także należy się zgodzić. Niezależnie od tego przypomnieć należy, że § 3 ust. 1 rozporządzenia oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego ("Prezes ARiMR i Prezes ARR mogą z urzędu umarzać...") co oznacza pewną swobodę w podejmowaniu rozstrzygnięć w omawianym przedmiocie. Negatywna ocena takich rozstrzygnięć musiałaby wiązać się z brakiem ich uzasadnienia, bądź też z takimi uzasadnieniami, które z żaden sposób nie przystawałyby do realiów konkretnej sprawy. Z sytuacją o której mowa nie mamy jednak do czynienia w sprawie niniejszej." (s. 4 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można nie zgodzić się z argumentami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podniesionymi zarówno w uzasadnieniu decyzji tego organu jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjna, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że przeprowadzenie przez organ egzekucyjny zajęcia nieruchomości o pow. 6,36 ha czy też zajęcia ruchomości w postaci samochodu osobowego Chevrolet Aveo, rok produkcji 2011 nie przyniesie kwoty pozwalającej pokryć koszty egzekucyjne tej należności, która wynosi 7. 438,54 zł.
Z wyżej przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.