Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 700/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., w wyniku rozpoznania skargi P. P., (I) uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2011 r., (II) zasądził od organu koszty postępowania sądowego oraz (III) określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] maja 2010 r. P. P. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w K. G. o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2010, w tym płatności zwierzęcych. Wnioskodawca zgłosił 23 działki ewidencyjne. W oświadczeniu o sposobie wykorzystania działek rolnych zadeklarował 11 działek rolnych oznaczonych literami od A do Ł o łącznej pow. 52,01 ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Wszystkie objęte wnioskiem działki rolne – z wyjątkiem działki oznaczonej symbolem J o pow. 2,67 ha – zostały zadeklarowane do płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ).
W postępowaniu wyjaśniającym (na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2008 r. oraz oświadczenia strony z dnia [...] maja 2008 r.) ustalono, że wnioskodawca nie nabył całego gospodarstwa rolnego od rolnika, któremu co najmniej raz wypłacono płatność zwierzęcą, ponieważ we własności przekazującego gospodarstwo pozostały działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,4997 ha, sklasyfikowane jako użytek rolny i w części faktycznie użytkowane jako grunt rolny.
Na podstawie poczynionych ustaleń organ I instancji przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową, jednakże odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.
Organ ustalił, że:
- • [...] lipca 2008 r. M. P. (ojciec wnioskodawcy) złożył wniosek o rentę strukturalną i zadeklarował przekazanie wszystkich gruntów skarżącemu;
- • [...] września 2006 r. wydano postanowienie zawierające pouczenie o warunkach uzyskania renty strukturalnej;
- • w punkcie 9 postanowienia wyjaśniono, że warunek zaprzestania działalności rolniczej jest spełniony, jeżeli po przekazaniu gospodarstwa rolnego uprawniony do renty i jego małżonek nie jest posiadaczem użytków rolnych o pow. przekraczającej 0,50 ha;
- • w postanowieniu nie było żadnej informacji, jaki wpływ na uprawnienia przejmującego gospodarstwo do uzyskania płatności realizowanych przez ARiMR, o które dotychczas ubiegał się przekazujący (M. P.), będzie miało ewentualne pozostawienie sobie przez starającego się o rentę strukturalną 0,50 ha;
- • przekazanie skarżącemu użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa M. P. miało związek z jego wcześniejszym wystąpieniem o przyznanie renty strukturalnej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie rent);
- • warunkiem renty było przekazanie gospodarstwa rolnego z jednoczesną możliwością pozostawienia sobie użytków rolnych o powierzchni nieprzekraczającej 0,50 ha i zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej;
- • [...] marca 2008 r. nastąpiło przeniesienie własności działek nr [...], [...], [...] o łącznej pow. 19,18 ha na skarżącego przez M. P., który przed zbyciem otrzymał płatność zwierzęcą na podstawie rozporządzenia z 13 marca 2007 r.;
- • M. P. (zbywca) pozostał właścicielem działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,4997 ha – działki te są sklasyfikowane jako grunty rolne o oznaczeniu użytku i konturze klasyfikacyjnym ŁIV (działka [...]) i B-PsIV (działka [...]).
Poczynione ustalenia pozwoliły przyjąć, że skarżący nie nabył własności wszystkich gruntów od zbywcy, a więc nie spełnił przesłanki przewidzianej w § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.; dalej rozporządzenie MRiRW).
Decyzją z dnia [...]października 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zauważył, że postępowania w sprawie płatności zwierzęcej i renty strukturalnej są prowadzone na podstawie dwóch różnych norm prawa administracyjnego, w stosunku do różnych podmiotów, nie są więc postępowaniami w jednej, tej samej sprawie. Tym samym, rozpoznając wniosek o przyznanie skarżącemu płatności zwierzęcej, nie można tej sprawy oceniać w kontekście legalności postępowania prowadzonego w stosunku do ojca skarżącego w przedmiocie udzielenia renty strukturalnej (jako opartej na innej normie prawa materialnego i adresowanej do innego podmiotu).
Skarżący występował w latach 2005-2010 z wnioskami m.in. o przyznanie płatności obszarowych, w których zakres wchodzi płatność zwierzęca, co wykluczało stosowanie do skarżącego § 8 rozporządzenia MRiRW.
Organ wskazał, że sytuację wnioskodawcy należało zatem ocenić z pozycji uregulowania zawartego w § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW, według którego w przypadku nabycia gruntów rolnych przez rolnika, który nie spełnia warunków do przyznania płatności zwierzęcej, płatność ta przysługuje mu, jeżeli nabył własność wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą na podstawie rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. lub rozporządzenia z dnia 13 marca 2007 r. Zdaniem organu, tylko nabycie gruntów całej powierzchni gospodarstwa, które są własnością osoby zbywającej grunty gospodarstwa, uzasadnia przyznanie płatności zwierzęcej w sytuacji zgłoszenia w danym roku kalendarzowym tych gruntów do płatności obszarowych, w tym płatności zwierzęcej. Tymczasem skarżący nie nabył całego gospodarstwa rolnego od M. P., tj. od rolnika, któremu co najmniej raz wypłacono płatność zwierzęcą, ponieważ we własności przekazującego gospodarstwo pozostały działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,4997 ha, sklasyfikowane jako użytek rolny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że w kontekście § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW prawodawca nie skonkretyzował sposobów nabycia gruntów w zakresie płatności zwierzęcej i nie uzależnił uzyskania ekspektatywy takiej płatności od niektórych tylko sposobów nabycia gruntów. Tym samym przepis ten nie wykluczył nabycia własności gruntów rolnych wskutek zawarcia umowy o przekazaniu gospodarstwa rolnego przez rolnika, ubiegającego się o rentę strukturalną, na rzecz osoby fizycznej będącej jego następcą lub rolnikiem (§ 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie rent), ponieważ taka umowa (czynność prawna) prowadzi także do nabycia własności gruntów rolnych, a więc mieści się w stanie hipotetycznym ujętym w § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW.
Sąd przypomniał, że warunkiem uzyskania płatności zwierzęcej jest nabycie "własności wszystkich gruntów rolnych" od zbywcy (§ 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW). Z kolei z rozporządzenia w sprawie rent wynika, że warunek do uzyskania renty strukturalnej, a mianowicie przekazane wszystkich użytków rolnych wchodzące w skład tego gospodarstwa, jest spełniony zarówno wówczas, gdy: 1) zostaną przekazane wszystkie grunty (użytki rolne) bez pozostawienia sobie nawet jakiegoś minimum, jak i wtedy, gdy: 2) zostaną przekazane wszystkie grunty (użytki rolne), z pozostawieniem sobie łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 0,5 ha. W ocenie WSA żaden z tych sposobów przekazania gruntów nie stoi na przeszkodzie do uzyskania przez przekazującego uprawnienia do renty strukturalnej.
W ocenie Sądu, nie można zaakceptować zastosowanego przez organy rozumienia nabycia własności "wszystkich gruntów rolnych" w kontekście regulacji zawartej w § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. Dopuszczenie takiej wykładni prowadziłoby do niczym nieusprawiedliwionej nierówności nabywców gruntów rolnych wskutek – związanej z rentą strukturalną – umowy przekazania gruntów rolnych, gdyż zależnie od tego, czy wystąpi pierwsza, czy też druga, dojdzie lub niedojdzie do nabycia uprawnienia do płatności zwierzęcej od zbywcy ubiegającego się o rentę strukturalną.
Zdaniem WSA nie można uzależniać możliwości nabycia płatności zwierzęcej od przypadku, a także nierzadko od braku świadomości przekazującego o dalej idących, niż to wynika z istoty przepisów, skutkach prawnych. Dostrzeżona niespójność unormowań prawodawcy nie powinna zatem prowadzić do pogorszenia sytuacji nabywcy prawa własności gospodarstwa tylko dlatego, że w jednym przypadku zbywca – postępując zgodnie z prawem – zatrzymał dla siebie, na własne potrzeby użytki rolne o powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha
Sąd wskazał, że zarówno w przepisach przekazania na własność "wszystkich gruntów rolnych" i przekazaniem na własność "wszystkich gruntów rolnych" dotychczasowego właściciela pomniejszonych jedynie o dopuszczalne prawnie 0,5 ha przejmujący nabywa "własność wszystkich gruntów rolnych", które przysługiwały zbywcy.
Wobec tego, zdaniem WSA, przez nabycie "własności wszystkich gruntów rolnych" według § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW należy rozumieć także przekazanie całego gospodarstwa w zakresie renty strukturalnej, istniejące po odjęciu dopuszczalnej prawnie powierzchni 0,5 ha, pozostawionej zbywcy.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie można pomijać elementu wspólnego występującego w postępowaniu w sprawie renty i w sprawie przyznania płatności, czyli czynności prawnej (umowy) umożliwiającej zbywcy gospodarstwa rolnego uzyskanie renty strukturalnej, nabywcy zaś takiego gospodarstwa ubieganie się o płatność zwierzęcą.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów administracji publicznej będzie ponowna ocena czynności prawnej o przekazaniu skarżącemu przez M. P. "wszystkich użytków rolnych" wchodzących w skład gospodarstwa przekazującego z zastosowaniem przedstawionej wykładni § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW w kontekście § 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie renty. Niezbędne stanie się także ustalenie, czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki konieczne do uzyskania uprawnień w zakresie płatności zwierzęcej.
Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucił naruszenie:
- - na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 10 ust.1 rozporządzenia MRiRW przez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza do uzyskania uzupełniającej płatności zwierzęcej – w dwóch sytuacjach dotyczących – "przekazania wszystkich użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa" gdy:
- 1. zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie renty - zostaną przekazane wszystkie grunty (użytki rolne) z pozostawieniem sobie łącznej powierzchni nieprzekraczającej 0,5 ha.
- 2. i zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW – jeżeli rolnik "...nabył własność wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano płatność zwierzęcą..."
- - na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] października 2011 r. – mimo, że skarżący prawidłowo ustalił stan faktyczny i niewadliwie zastosował normy prawa materialnego.
W uzasadnieniu wskazano argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych.
Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje na obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania – w związku z czym w pierwszej kolejności należałoby zbadać kwestię uchybień procesowych. Jednakże zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. został tak skonstruowany, że mógłby być skuteczny jedynie przy uznaniu zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności będą rozpoznane zarzuty naruszenia prawa przez błędną wykładnię, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie ma być jedynie konsekwencją (jak to stwierdziła w zarzucie strona skarżąca) błędnej wykładni.
Wobec powyższego warto zwrócić uwagę na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie II OSK 2417/11 (LEX nr 1337368), który zwrócił uwagę, że: ""Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz, Toruń 2002 r. s. 77).
W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/60/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217).
Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - k.p.a., Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012 s. 49-61; L. Leszczyński, Wykładnia operatywna (podstawowe właściwości), PiP 2009, z. 6, s. 22)".
Wobec powyższego, podzielając przedstawiony pogląd, trudno jednocześnie nie przychylić się do stanowiska, jakie zajął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, choć wymaga ono szerszego rozwinięcia.
Organ – zarówno rozpoznając sprawę w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze kasacyjnej – opiera się wyłącznie na dotyczącym nabywcy gospodarstwa rolnego sformułowaniu zawartym w § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW: "nabył własność wszystkich gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego". Jednocześnie organ podnosi odrębność postępowania w sprawach przyznania rent strukturalnych od postępowania w sprawach przyznania tzw. płatności zwierzęcej.
W tej ostatniej kwestii organ nie jest jednak konsekwentny. Jeżeli bowiem przyznanie renty strukturalnej jest odrębnym postępowaniem, to tym samym do wszelkich ocen dotyczących jej przyznania powinny mieć zastosowanie reguły dotyczące tego właśnie odrębnego postępowania. Tak więc również i to, czy zostały spełnione warunki do przyznania renty strukturalnej – w tym czy doszło do przeniesienia własności wszystkich użytków (gruntów) rolnych wchodzących w skład danego gospodarstwa (jak i samego pojęcia gospodarstwa rolnego) – powinno być oceniane według kryteriów tego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją, której skutki w obrocie prawnym nie mogą być obojętne lub niezauważalne dla organów administracyjnych (jak i sądów). Pomimo, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, to jednak wyrażona w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych nakazuje, aby w prowadzonych postępowaniach organy administracji publicznej szanowały wcześniejsze ustalenia i rozstrzygnięcia innych organów także w kwestiach będących przedmiotem aktualnie prowadzonego postępowania.
Uwzględniając powyższe, nie można przyjąć, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił prawu, respektując w ramach prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego również materialnoprawne skutki innego postępowania administracyjnego niż to postępowanie, w którym orzekał. Tego rodzaju decyzja i jej prawne konsekwencje mają bowiem znaczenie zrównane ze skutkami rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych względów nie można podzielić zawartej w skardze kasacyjnej konkluzji, iż: ""Tak więc nie można – zdaniem skarżącego – rozpatrując sprawę legalności decyzji dotyczącej płatności zwierzęcej oceniać jej w kontekście postępowania prowadzonego w stosunku do ojca (strony przeciwnej) w przedmiocie renty strukturalnej jako opartej na innej normie prawa materialnego i adresowanej do innego podmiotu".
Oddzielnie trzeba zwrócić uwagę, iż polityka unijnego wsparcia obszarów wiejskich zmierza do tworzenia znaczących i zdolnych do wysokowydajnej towarowej produkcji rolnej gospodarstw rolnych, w miejsce autarkicznych gospodarstw rodzinnych. Z tego względu przy stosowaniu unijnego systemu dopłat organy administracji publicznej powinny mieć na względzie (oraz rozważyć) na ile podejmowane przez nie decyzje sprzyjają realizacji unijnej polityki tworzenia i wspomagania zdolnych do wielkotowarowej produkcji gospodarstw rolnych, a na ile mają służyć zatrzymaniu i zwrotowi unijnych środków wsparcia. Okoliczność, że – jak to stwierdza organ w skardze kasacyjnej – "trzeba mieć na uwadze fakt, że uzupełniająca płatność zwierzęca stanowi odrębny przedmiot postępowania względem procedury odnoszącej się do starań o rentę strukturalną", nie może powodować pomijania tego, iż oba te postępowania są prowadzone w ramach jednej unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich.
Tym samym, jeśli nawet (w ramach jednej unijnej polityki rozwoju obszarów wiejskich) różne postępowania są prowadzone na podstawie różnych przepisów, to ich stosowanie i wykładnia oraz wyprowadzane normy prawne powinny zmierzać do realizacji wspólnego celu, jakim jest udzielanie wsparcia w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.
Przechodząc natomiast do sposobu uzasadnienia skargi kasacyjnej to warto zauważyć, że postawione w niej zarzuty powinny odpowiadać pewnym wymogom. Jak m.in. przypomniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie II GSK 717/12 (LEX nr 1408530): "Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, tj. czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie.
W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11)".
Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, skarżący w pierwszym rzędzie powinien wskazać i wykazać, jakie błędy popełnił Sąd. W tym celu winien on przedstawić własną logiczną i spójną argumentację ukazującą błędy Sądu oraz jak w danym przypadku powinny być interpretowane przepisy prawa. Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna wymogów tych jednak nie spełnia.
Z zawartego na str. 3 skargi kasacyjnej stwierdzenia wynika, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, który nie stwierdził że § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, natomiast "stwierdził jedynie, że - cyt. "prawodawca nie skonkretyzował sposobów nabycia gruntów rolnych w zakresie płatności zwierzęcej i nie uzależnił uzyskania ekspektatywy takiej płatności od niektórych tylko sposobów nabycia gruntów rolnych"". Na czym polega błąd Sądu w tak zajętym stanowisku, strona skarżąca jednak nie wyjaśnia. Nie wyjaśnia tego też akapit następny, w którym zostało wskazane, że § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW ma zastosowanie, gdy nie można zastosować § 6, § 7 czy § 8 przedmiotowego rozporządzenia. Przecież kwestia ewentualnego przekroczenia upoważnienia ustawowego i warunków zastosowania § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, to zupełnie inne kwestie niż to, czy wobec przejęcia gospodarstwa rolnego w związku z przyznaniem renty strukturalnej przepisy prawa administracyjnego nie nakazują przyjęcia, iż nastąpiło przeniesienie wszystkich użytków rolnych, bo tego przecież dotyczyło stanowisko Sądu.
W skardze kasacyjnej zostało również podniesione (str. 3), że: "Zdaniem skarżącego, takie zróżnicowanie przesłanek do przyznania uprawnień – w tym wypadku do uzyskania płatności uzupełniającej zwierzęcej - jest dopuszczalne zarówno w świetle prawa unijnego jak i krajowego i nie narusza określonej w art. 32 Konstytucji RP - zasady równości wobec prawa i nie jest także sprzeczne z podstawowymi założeniami i celami wspólnej polityki rolnej określonymi w treści pkt. 25 i pkt. 29 preambuły rozporządzenia nr 1782/2003 a także art. 74 ust.3 rozporządzenia 796/2004".
Zgodnie ze wskazanymi punktami preambuły rozporządzenia 1782/2003: "System taki powinien połączyć kilka istniejących płatności bezpośrednich otrzymywanych przez rolnika z tytułu różnych systemów w jednolitą płatność, określaną na podstawie poprzednich uprawnień, w okresie referencyjnym, tak dostosowaną, aby uwzględniała pełne wykonanie środków wprowadzonych w ramach Agendy 2000 oraz aby uwzględniała zmiany kwot pomocy wprowadzonych na mocy niniejszego rozporządzenia" (pkt 25) oraz "W celu ustanowienia kwoty, do której rolnik powinien być uprawniony w ramach nowego systemu, celowym jest odniesienie się do kwot przyznawanych mu w trakcie okresu referencyjnego. Aby uwzględnić okoliczności szczególne, należy utworzyć rezerwę krajową. Rezerwa taka może również zostać wykorzystana do ułatwiania uczestnictwa nowych rolników w systemie. Płatność jednolita powinna być ustalana na poziomie gospodarstwa" (pkt 29). W skardze kasacyjnej brak jest jednak wyjaśnienia, w jaki sposób strona skarżąca wiąże te postanowienia z podnoszoną kwestią.
Natomiast warto zwrócić uwagę, że zgodnie z pkt 4 preambuły tego rozporządzenia: "Ponieważ trwałe pastwiska mają pozytywny wpływ na środowisko, celowe jest przyjęcie środków działania mających na celu zachęcenie do utrzymania istniejących trwałych pastwisk aby uniknąć ich masowego przekształcenia w grunty orne". Tak więc ewentualnie postanowienie to i odpowiedź na pytanie "Czy zgodne z celami polityki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich jest udzielenie pomocy celem utrzymania dotychczasowego sposobu wykorzystania przedmiotowych gruntów?" powinno mieć wpływ na przyszłą decyzję organu.
Z kolei zgodnie z art. 74 ust. 3 rozporządzenia 796/2004: "Pomoc, o którą ubiega się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadku gdy: (a) w czasie przekazywania ustalanym przez Państwa Członkowskie przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy; (b) przejmujący przedstawia wszystkie dowody przekazania wymagane przez właściwe władze; (c) zostały spełnione wszystkie warunki przyznania pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa". Nie zostało jednak wyjaśnione, jakie znaczenie ma mieć w sprawie niniejszej, skoro nie dotyczy ona pomocy, o którą ubiega się przekazujący, lecz pomocy, o którą ubiega się podmiot, który przejął gospodarstwo rolne dwa lata przed złożeniem rozpatrywanego wniosku.
Na marginesie można też zauważyć, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu [...] maja 2010 r., natomiast zarówno rozporządzenie 1782/2003, jak i rozporządzenie 796/2004 zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2010 r.
Reasumując, należy dojść do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie pominął wykładni językowej § 10 ust. 1 rozporządzenia MRiRW. W kontrolowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując wykładni prawa, w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, w wyniku zastosowanej także wykładni systemowej i celowościowej, określił jak należy rozumieć użyte w ww. przepisie pojęcie "nabycia własności wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" w sytuacji przeniesienia całości gospodarstwa rolnego w zamian za rentę strukturalną przyznaną w trybie pomocowym. Stanowisko zajęte w skardze kasacyjnej nie podważyło prawidłowości rozumowania i wnioskowania Sądu.
Przywołane wyżej argumenty wskazują, że zaskarżony wyrok nie narusza prawa materialnego w zakresie zarzutów postawionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (pkt 1 art. 174 p.p.s.a.), a zatem – przy wspomnianym wcześniej sposobie sformułowania zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (pkt 2 art. 174 p.p.s.a.) – również nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę, organ oprócz wykonania wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego winien również rozważyć kwestie sytuacji administracyjnoprawnej wywołanej wydaniem decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. W tym kontekście zadaniem organu będzie także zbadanie, czy przekazanie i skład gospodarstwa rolnego (w tym całość użytków rolnych) należy definiować (należy określać) właśnie według przepisów dotyczących tego przekazania, czy też według przepisów dotyczących późniejszego wsparcia pomocowego przyjmując brak jednolitości nowopowstałego gospodarstwa i wciąż odrębny status przekazanych gruntów. Zajęte w tym względzie stanowisko, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem stosownych w tym względzie przepisów prawa.
Z tych względów, na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.