Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2262/12 oddalił skargę K. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] lipca 2011 r. na drodze powiatowej nr [...] (powiat b.) inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki [...] oraz trzyosiowej naczepy marki [...], którym kierowca wykonywał na rzecz K. B. przewóz piasku. Zespół pojazdów zważono i w wyniku ważenia stwierdzono, że jest on nienormatywny. Wykonującego przewóz kierowcę przesłuchano w charakterze świadka, a kontrolę udokumentowano protokołem nr [...].
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. GITD działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., art. 13g ust. 1, art. 40c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), dalej: p.r.d. i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 222, poz. 1321), dalej: ustawa zmieniająca p.r.d. utrzymał w mocy, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] nakładającą na K. B. karę pieniężną w wysokości 9.900 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym.
Organ odwoławczy wskazał, że skontrolowany pojazd strony zważono prawidłowo i skoro wykazano przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę i masy całkowitej pojazdu, to należało z tego tytułu wymierzyć karę pieniężną. Organ II instancji wskazał również, że strona nie posiadała zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, a takim zezwoleniem nie była umowa z dnia [...] czerwca 2011 r. zawarta między Powiatem B. a S. R. sp. z o.o. w K. w zakresie ruchu pojazdów wywożących kruszywo z kopalni drogami powiatowymi, stanowiąca w § 2 ust. 1, że rzeczywista masa całkowita jednego pojazdu nie przekroczy 42 ton DMC (nacisk na oś do 10 ton) pod warunkiem realizacji zapisów niniejszej umowy. Umowa nie mogła być uznana za zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego z tego względu, że jej stroną był inny podmiot prawa publicznego, a starosta nie mógł wydać takiego zezwolenia na czas nieokreślony.
Co więcej, z treści art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32, poz. 262 ze zm.) wynika, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu takiego, który był poddany kontroli [...] lipca 2011 r., nie mogła przekraczać 40 t. Stwierdzone w toku tej kontroli przekroczenie masy całkowitej pojazdu wyniosło 0,67 t (pojazd ważył 40,67 t), a dla poszczególnych osi napędowych odpowiednio 2,52 t (oś pojedyncza; dopuszczalne 8 t, stwierdzone 10,52 t) i 1,90 t (oś potrójna; dopuszczalne 21,08 t, stwierdzone 23,70 t).
W ocenie organu II instancji w tej sytuacji nałożenie kary pieniężnej było zasadne, natomiast podstawy do umorzenia postępowania nie wystąpiły, gdyż strona nie udowodniła, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia.
W skardze do WSA w W. K. B. wniósł o uchylenie decyzji wydanej w tej sprawie. Argumentował, że na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2011 r. zawartej z administratorem drogi powiatowej mógł przewozić ładunki na budowę autostrady cięższe niż przewidziane w przepisach prawa, a z uwagi na to, że masa całkowita skontrolowanego pojazdu nie przekroczyła wartości określonych w umowie, karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym nałożono niezasadnie.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. WSA w W. skargę oddalił.
W ocenie Sądu I instancji działanie organu odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 13g ust. 1 u.d.p. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40c ust. 1 u.d.p. w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobierania kary pieniężnej, ustalonej zgodnie z art. 13g ust. 2, a w myśl art. 64 ust. 1 p.r.d. ruch pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, albo którego wymiary lub masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy, jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia.
Mając na uwadze przytoczone przepisy Sąd I instancji stwierdził, że zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych jest zasadą, natomiast odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach w nim określonych. Skarżący nie dysponował zezwoleniem na przejazd pojazdem nienormatywnym. W tym względzie odwołał się do umowy z dnia [...] lutego 2011 r. zawartej między Powiatem B. a S. R. sp. z o.o. w K. Jednak umowa nie zastąpiła decyzji administracyjnej i nie wywołała skutków, jakie przepisy prawa wiążą z zezwoleniem. Zatem nawet przy założeniu, że skarżący był odbiorcą kruszywa z prowadzonej przez wskazaną spółkę kopalni (umowa z dnia [...] lutego 2011 r. nie zawiera wykazu odbiorców), to wykonując przejazd w dniu kontroli powinien legitymować się zezwoleniem, którego nie posiadał.
Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie kwestionował wyników ważenia ani legalności przeprowadzenia tej czynności, a jako przewoźnik powinien zbadać, czy pojazd odpowiada normom i równomiernie rozmieścić ładunek. Nieprawidłowości w tym zakresie są jego ryzykiem i skutkują nałożeniem kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Z wymienionych powodów WSA w W. uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 13g ust. 1 u.d.p. i art. 64 ust. 1 p.r.d., a także art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d. i stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. skargę oddalił.
II
Skargę kasacyjną złożył K. B. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 13g u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 2. art. 64 p.r.d. poprzez jego niezastosowanie;
- 3. art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d. poprzez jego niezastosowanie;
- 4. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie ocenił skutki prawne wynikające z umowy z dnia [...] lutego 2011 r. Wykonując przejazd w dniu kontroli skarżący nie przekroczył wartości granicznych zapisanych w umowie, a więc nie naruszył prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie umowę należy rozumieć jako zezwolenie na przejazd wydane przez uprawniony organ. Ponadto skarżący uznał, że wyrok narusza prawo także dlatego, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi obejmujących możliwość zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d., mimo że skarżący spełnił warunki wymienione w tym przepisie.
GITD nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 listopada 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw prawnych i dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie jako podstawę kontroli skarżonego wyroku wskazuje naruszenie prawa materialnego i procesowego. W takich przypadkach NSA w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów procesowych, przez dokonanie w tym zakresie wadliwej kontroli skarżonych decyzji, gdyż tylko przy założeniu, że Sąd I instancji nie naruszył tych norm, można dokonać oceny sposobu stosowania przepisów materialnych i ich kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W zakresie naruszenia przepisów procesowych przez Sąd I instancji skarga kasacyjna wskazuje art. 8 i art. 9 k.p.a., przy czym naruszenie tych przepisów polegało na ich niezastosowaniu. W ocenie Sądu II instancji ten zarzut jest formalnie nietrafny.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Konsekwencją takiego jej ukształtowania jest wymóg wskazania naruszonych przepisów, ale tych, które naruszył Sąd I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna takich przepisów nie wskazuje, zatem już ten fakt jest jej wadą formalną. Judykatura taki błąd pozwala traktować jako niemający znaczenia dla merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, ale tylko pod warunkiem, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej daje się ustalić na czym polega naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, gdy w zarzucie skarga kasacyjna powołuje przepisy procesowe stosowane przez organy, a nie przez Sąd I instancji. Faktem oczywistym jest, że wyrok Sądu I instancji nie może naruszać art. 8 i art. 9 k.p.a., bo ten Sąd nigdy tych przepisów nie stosuje.
Natomiast ich naruszenie mogłoby być wskazywane, gdyby skarga kasacyjna powoływała stosowny przepis k.p.a. w powiązaniu z właściwym przepisem p.p.s.a. lub z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikałoby o jakie przepisy p.p.s.a. chodzi stronie wnoszącej taką skargę. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia tych warunków, zatem ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku prawnego.
W ocenie NSA nietrafne są także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie i w tej sytuacji skarga kasacyjna nie jest poprawnie zbudowana, bo nie powołuje w podstawie zarzutu naruszonych przepisów p.p.s.a., jednak z jej uzasadnienia daje się ustalić, że intencją skarżącego kasacyjnie jest postawienie Sądowi I instancji zarzutu wadliwej kontroli stosowanych przez organy przepisów prawa materialnego, czyli art. 13g u.d.p., art. 64 p.r.d. i art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d., przy czym wadliwość działania Sądu I instancji miała polegać na akceptowaniu sytuacji, w której organy niewłaściwie stosowały powołane w zarzucie przepisy. Możliwość uwzględnienia tak postawionego zarzutu, który nie spełnia warunków formalnych została rozstrzygnięta w judykaturze na rzecz podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), z tego też względu NSA odniesie się merytorycznie do wskazanych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest zarzut naruszenia art. 13g u.d.p. Z treści tego przepisu jednoznacznie i wprost wynika, że za przejazd po drogach pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia określonego przepisami prawa o ruchu drogowym wymierza się karę pieniężną określoną w decyzji administracyjnej. Zatem umowa, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie nie jest zezwoleniem o jakim stanowią przepisy prawa o ruchu drogowym. Kwestie dotyczące istoty, charakteru prawnego oraz sposobu wydawania zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych reguluje art. 64 p.r.d.
W świetle regulacji zawartej w tym przepisie umowa między Starostą B. a S. R. sp. z o.o. w K., na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, dopuszczająca przejazd po drogach powiatowych pojazdów świadczących usługi na rzecz budowy autostrady o ładunku do 42 ton nie zastępuje zezwolenia wymaganego przepisami prawa, gdyż przepisy prawa publicznego, a taki charakter mają normy regulujące przejazdy pojazdów nienormatywnych, nie mogą być modyfikowane przez umowy. Z tego więc powodu podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa przez akceptowanie wykładni art. 13g ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 64 p.r.d. jest nietrafny, a konsekwencją takiego stanowiska musi być stwierdzenie, że Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów w sposób podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej p.r.d. W zakresie tego zarzutu stwierdzić należy, że skarga kasacyjna wadliwie podnosi naruszenie wskazanego przepisu uzasadniając ten stan brakiem odniesienia się przez Sąd I instancji do możliwości stosowania tej regulacji do sprawy będącej przedmiotem kontroli. Takie ujęcie zarzutu jest niewłaściwe, gdyż nie dotyczy ono jego zastosowania, ale co najwyżej wadliwości uzasadnienia wyroku, czyli naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak takiego zarzutu skarga kasacyjna wyrokowi nie stawia, a tym samym Sąd II instancji nie może dokonywać kontroli w tak wskazanym kierunku.
Z powyższych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.