Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2558/17 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2017 r. o nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017 r. poz. 953), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, ust. 2, art. 64d, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 128; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440; dalej: u.d.p.), § 3 ust. 1 pkt 11 oraz § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. spółka z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka lub skarżąca), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.
GITD wskazał w zaskarżonej decyzji, że 11 maja 2017 r. w miejscowości Rudawa na drodze krajowej nr 79 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki Scania o nr. rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki Bodex o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował P. B., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem popiołu paleniskowego w ilości około 34,5 t (ładunek podzielny) w imieniu skarżącej, na trasie [...]. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z 11 maja 2017 r. nr [...].
Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2–20, nie może przekraczać w przypadku zespołu pojazdów, złożonego z pojazdów mających łącznie co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy – 40 ton. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z trzech osi nienapędowych pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości (d) między osiami składowymi większej niż 1,30 m i nie większej niż 1,40 m (1,30 < d ≤ 1,40) – 24 tony.
Dodał, że w obowiązującym na dzień kontroli rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U. poz. 802). droga, na której zatrzymano do kontroli przedmiotowy pojazd, została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t.
GITD wyjaśnił następnie, że w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono:
- – nacisk pojedynczej osi napędowej – 12,05 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 2,05 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 20,5%),
- – nacisk potrójnej osi nienapędowej – 26,55 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0.1 t w górę) – przekroczenie o 2,55 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 10,63%),
- – rzeczywistą masę całkowitą pojazdu 45,35 t – przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,35 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 13,38%).
Organ uznał, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należy nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d., jest wydawane na przejazd pojazdu po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I–VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Stwierdził, że stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d., karę pieniężną, w niniejszej sprawie, ustala się w wysokości 15 000 zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania GITD wskazał, że strona nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu świadczącego o tym, że to nie ona wykonywała w dniu 11 maja 2017 r. w miejscowości Rudawa (drodze krajowej nr 79) przejazd drogowy z ładunkiem popiołu paleniskowego w ilości około 34,5 t. Natomiast decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...], na którą powołuje się Strona dotyczy innego przejazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kara pieniężna została wymierzona skarżącemu za przejazd nienormatywnym pojazdem po drodze krajowej nr 79, na odcinku, na którym zgodnie z Lp. 65 załącznika nr 1 do obowiązującego w dniu kontroli drogowej, rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, droga ta została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. W wyniku ważenia pojazdu dokonanego w trakcie kontroli, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 2,05 t, czyli o 20,5% dopuszczalnej normy, przy nacisku tej osi 12,05 t. Stwierdzono również przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej o 5,35 t przy rzeczywistej masie całkowitej 45,35 t, co stanowiło przekroczenie o ok. 13,38% dopuszczalnej normy. Ustalenia odnoszące się do nacisku potrójnej osi nie napędowej nie mają znaczenia w sprawie.
Przy tego rodzaju naruszeniu, gdy przejazd pojazdem nienormatywnym związany jest z przewozem ładunku podzielnego naruszony został art. 64 ust. 2 p.r.d., zgodnie z którym zabrania się przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, z wyłączeniem pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. Sąd podkreślił, że kierowca rozpoczął przejazd pojazdem, nie znając wartości nacisków jego osi na drogę, jak i rzeczywistej masy całkowitej, co jest okolicznością przesądzającą o braku dołożenia należytej staranności przez podmiot zawodowo zajmujący się przewozem towarów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz o niemożności zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.
Sąd uznał za całkowicie niewiarygodną argumentację skarżącego, podnoszoną również w odwołaniu od decyzji I instancji, że sporny w niniejszej sprawie przejazd był wykonywany przez inny podmiot, któremu skarżący wynajął zatrzymany do kontroli pojazd członowy i wobec którego toczy się odrębne postępowanie. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność, a kierowca zeznał w charakterze świadka, że przewóz był dokonywany na rzecz i zlecenie skarżącego. GITD natomiast zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę wskazał, że postępowanie, na które powołuje się skarżący, dotyczy zupełnie innego przewozu od objętego niniejszym postępowaniem, co potwierdził również pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem.
Skarżący natomiast w skardze nie sprecyzował jakie to dokumenty księgowe są w posiadaniu organu, a które potwierdzają przedmiotową okoliczność. Również pełnomocnik Skarżącego na rozprawie nie sprecyzował o jakie dokumenty księgowe chodzi. Sąd stwierdza wobec tego, że stanowisko Skarżącego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym.
Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. naruszenie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, a to w wyniku braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji błędów proceduralnych organów administracyjnych, polegających na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie dowodu z dokumentów księgowych zgromadzonych w aktach sprawy (faktura VAT nr FS/Z/2017/1321) toczącej się przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego, nr znak; [...] potwierdzających okoliczność, że przejazd w dniu 11 maja 2017 r. wykonywany był przez inny podmiot – B. Sp. z o.o., co skutkowało ustaleniem przez organy administracyjne stanu faktycznego sprawy niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym;
- 2. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jej oddalenie w miejsce uwzględnienia, a to poprzez brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji błędów proceduralnych organów administracyjnych polegających na tym, iż ocena materiału dowodowego została dokonana z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a to poprzez dowolne uznanie, iż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że przejazd wykonywany był przez innego przewoźnika – B. Sp. z o.o. w przedmiotowej sprawie;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w postaci:
- 1. naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy – Prawo przewozowe w zw. z art. 140aa ust. 3 pkt 1 i 2 Prawo o ruchu drogowym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy odpowiedzialność za naruszenie zarzucane skarżącemu kasacyjnie przez organy procedujące w sprawie nie ponosi skarżący kasacyjnie lecz podmiot dokonujący załadunku towaru bądź podmiot faktycznie wykonujący przejazd, tj. B. Sp. z o.o.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, najpierw odnosi się do zarzutów procesowych tej skargi, a dopiero później do zarzutów materialnych. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych jest podyktowana tym, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Odstąpienie od takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych jest dopuszczalne zawsze wtedy, gdy w rozpoznawanej sprawie pojawia się kwestia prawna, która ma charakter pierwotny dla rozpoznawanej sprawy, bowiem wyznacza granice tej sprawy, a tym samym określa zakres kontroli sądowoadministracyjnej. W takich przypadkach Sąd II instancji może dokonać oceny skarżonego wyroku, przyjmując łączną ocenę zarzutów kasacyjnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której jako podstawowy warunek stosowania przepisów p.r.d. o nakładaniu kar za przejazd pojazdami nienormatywnymi jest zgodność przepisów prawa polskiego z przepisami unijnymi. Ocena w tym zakresie jest podstawą do przyjęcia dalszych ustaleń w zakresie stosowania prawa materialnego i procesowego przez organy i Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga kasacyjna spółki jest zasadna, jednak z innych powodów niż w niej podniesione. Wyrok Sądu I instancji jest sprzeczny z przepisami UE, a w szczególności z art. 3 ust. 1 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Dla uznania trafności skargi nie jest istotne to, że skarga kasacyjna nie powołuje się wprost na naruszenie tych przepisów. Sąd II instancji dokonując oceny skarżonego wyroku jest zobowiązany z urzędu uwzględniać przepisy prawa unijnego, szczególnie w takim zakresie, w jakim wynika to z orzecznictwa TSUE. Nakaz takiego działania sądu krajowego wynika z zasady lojalności, której skutkiem musi być dążenie sądu krajowego do orzekania w zgodzie z prawem UE.
Obowiązek działania każdego sądu krajowego jako sądu unijnego, a już w szczególności sądu ostatniej instancji jakim jest NSA we wskazany sposób nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie. Przy czym nie ma tu znaczenia, w jakim trybie zapadło orzeczenie TSUE, a więc czy jest ono następstwem pytania prejudycjalnego kierowanego do TSUE na podstawie art. 267 TFUE, czy też jest skutkiem rozpoznania skargi Komisji UE skierowanej przeciwko konkretnemu państwu członkowskiemu. W obu przypadkach, gdy orzeczenie TSUE funkcjonuje w porządku prawnym, każdy sąd krajowy musi uwzględnić ten fakt prawny i jego orzeczenie nie może pomijać tych ustaleń.
Wyrok Sądu I instancji zapadł w stanie prawnym innym niż ten, który jest podstawą orzekania przez NSA. Zatem jego ocena w postępowaniu kasacyjnym musi uwzględniać zmieniony stan prawny, który został ukształtowany wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., C-127 na skutek skargi Komisji Europejskiej przeciwko Polsce. Wyrokiem tym TSUE stwierdził, że Rzeczypospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53NVE z dnia 25 lipca 1996 r., nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych w zakresie, w jakim wynika to z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy.
Zatem na gruncie tego orzeczenia nie było podstaw do domagania się od przedsiębiorstwa transportowego posiadania zezwoleń, na przejazd także w ruchu krajowym, dla pojazdów, których obciążenie pojedynczej osi i napędowej nie przekraczało 11,5 tony. Tym samym pojazdy poruszające się po drogach krajowych z obciążeniami na pojedynczej osi napędowej nieprzekraczającymi 11,5 tony nie mogły być traktowane jako pojazdy nienormatywne, bez względu na kategorię drogi.
Konsekwencją tego orzeczenia jest konieczność uchylenia skarżonego wyroku i decyzji obu instancji, bo wszystkie te rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem unijnego prawa.
Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że postępowanie o nałożenie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym dotyczyło drogi o dopuszczalnym nacisku poniżej 11,5 tony, natomiast obciążenie na pojedynczej osi napędowej przekraczało tę wartość. W praktyce oznacza to, że na gruncie poczynionych ustaleń faktycznych dla rozpoznawanej sprawy, które zdaniem NSA zostały ustalone poprawnie, należy na nowo ustalić wysokość kary, mając na względzie, że niektóre procentowe przeliczniki przy jej ustalaniu ulegną zmianie. Konieczność takiego działania jest następstwem istoty postępowania sądowoadministracyjnego, które ma charakter kontrolny.
Zatem Sąd II instancji nie może w tym zakresie wyręczać organów i ustalać wysokości kary. Sąd ten ma kontrolować ich działanie, co oznacza, że nawet gdyby matematycznie mógł ustalić karę, to na przeszkodzie temu stoją przepisy prawa, bo te dopuszczają albo oddalenie skargi, albo uchylenie decyzji, gdy skargę uwzględniono.
Ma to miejsce nawet, gdy Sąd II instancji działa na podstawie art. 188 p.p.s.a.
NSA zauważa, że w rozpoznawanej sprawie przeciążenie na pojedynczej osi napędowej pojazdu przekraczało 20% i ten fakt był istotny przy ustalaniu wysokości kary. W sytuacji, gdy ten parametr ulega zmianie, a tak się dzieje ze względu na orzeczenie TSUE, wyliczenie kary staje się konieczne.
Zatem z tych powodów NSA uchylił skarżony wyrok i decyzje obu instancji, a ponieważ stwierdzone przekroczenia są większe niż 11,5 tony na pojedynczej osi napędowej, to organy będą musiały wymierzyć właściwą karę, gdyż wskazane wcześniej przekroczenie nie dawało podstaw do umorzenia postępowania przed organami.
Mając na uwadze powyższe i treść art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.