Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. o sygn. akt V SA/Wa 1514/10 oddalił skargę A. 2 Sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację Ministra Gospodarki z dnia 15 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
A 2 Sp. z o.o. dnia 2 października 2009 r. złożyła w Ministerstwie Gospodarki Departamencie Wdrażania Programów Operacyjnych wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "Dynamizacja rozwoju Polski Wschodniej poprzez budowę sieci szerokopasmowego bezprzewodowego Internetu" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013; 4.Oś Priorytetowa; Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia; Działanie 4.5. "Wsparcie Inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki", Poddziałanie 4.5.2 "Wsparcie Inwestycji w sektorze usług nowoczesnych."
Po wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych, dnia 23 grudnia 2009 r. złożyła uzupełniony wniosek.
Pismem MG DPO z dnia 12 stycznia 2010 r. strona została poinformowana, że wniosek uzyskał pozytywną ocenę w wyniku weryfikacji zgodnie z kryteriami formalnymi i zostanie przekazany do Komisji Konkursowej celem przeprowadzenia jego oceny merytorycznej.
Pismem MG DPO z dnia 18 lutego 2010 r. strona została poinformowana, że wniosek nie został zakwalifikowany do wsparcia w ramach działania 4.5 PO IG, ponieważ według opinii ekspertów nie spełnił wymogu merytorycznego obligatoryjnego w zakresie kryterium dotyczącego opłacalności finansowej projektu, tj. wymogu określonego jako: "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność wnioskodawcy do sfinansowania projektu". W piśmie wskazano, że zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowania operacji w ramach PO IG 2007-2013, aby kryterium to zostało spełnione, przynajmniej 3 z 4 przyjętych do oceny wskaźników muszą osiągać wartości graniczne w okresie trwałości projektu, tj. w okresie trzech 3 lat po jego zakończeniu. Te wskaźniki to: płynność bieżąca, rentowność, wykorzystanie funduszy obcych, zwrot na aktywach ROA. Organ stwierdził, że w analizowanym przypadku tylko 2 z 4 przyjętych do oceny wskaźników przyjmują wartości graniczne w okresie trwałości projektu: wskaźnik rentowności i wskaźnik ROA, natomiast wskaźniki płynności bieżącej przyjmują w latach 2012–2014 skrajnie niskie wartości 0,2–0,4 (wartość graniczna 1,3).
Wskaźniki zadłużenia Spółki (wykorzystania funduszy obcych) znacznie przekraczają wartości uznawane za bezpieczne (wartość graniczna 60%), osiągając w latach 2012–2013 nawet wartości powyżej 100%. Wskaźniki finansowe nie budzą zastrzeżeń dopiero od 2015 r., a więc po zakończeniu trwałości projektu.
Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka z o.o. A 2 wniosła protest (pismo z 11.03.2010 r.), wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia, ustalenie, że wniosek spełnia wszystkie obligatoryjne wymogi merytoryczne i o zakwalifikowanie wniosku do wsparcia w ramach działania 4.5 PO IG 2007–2013.
Protest został rozpatrzony negatywnie, o czym IW poinformowała stronę pismem z dnia 26 marca 2010 r. Sporny element oceny merytorycznej nie został uznany za spełniony. Spółki nie można uznać za duże przedsiębiorstwo, ponieważ wypełnia obligatoryjne kryteria decydujące o statusie dużego przedsiębiorstwa wyłącznie w zakresie sumy bilansowej, a niezbędne jest spełnienie wszystkich kryteriów już w dniu złożenia wniosku.
Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Aero2 sp. z o.o. wniosła odwołanie od negatywnego rozpatrzenia protestu.
Pismem z dnia 7 maja 2010 r. Ministerstwo Gospodarki Departament Funduszy Europejskich (MG DFE) poinformowało Spółkę, że odwołanie zostało rozpatrzone pozytywnie.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy MG DPO pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. poinformowało stronę o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. W wyniku ponownej merytorycznej oceny wniosku nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację projektu. W opinii niezależnych ekspertów oceniających kryterium o nazwie: "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność wnioskodawcy do sfinansowania projektu" kryterium to nie zostało spełnione. Wartości graniczne wskaźnika płynności bieżącej oraz zadłużenia w okresie trwałości projektu, tj. w latach 2012–2014 nie są spełnione, a odchylenia od wymaganych poziomów są tak wysokie, że nie ma przesłanek do uznania spełnienia kryterium w wyniku analizy finansów Spółki, także na tle rynku.
Aero 2 Sp. z o.o. pismem z dnia 29 czerwca 2010 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na informację Ministerstwa Gospodarki.
Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zostało zakwestionowane przez stronę przeprowadzenie oceny kryterium obligatoryjnego o nazwie "informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność wnioskodawcy do sfinansowania projektu".
Zgodnie z "Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach PO IG 2007–2013" z września 2009 r. dla Poddziałania 4.5.2 "Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych" ww. kryterium merytoryczne obligatoryjne o nazwie "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność wnioskodawcy do sfinansowania projektu" jest weryfikowane za pomocą 4 wskaźników odnoszących się do sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Te wskaźniki to:
1/ wskaźnik płynności bieżącej, 2/ wskaźnik rentowności, 3/ wskaźnik wykorzystania funduszy obcych (wskaźnik zadłużenia), 4/ wskaźnik zwrotu na aktywach ROA.
W ocenie Sądu I instancji jest w sprawie niesporne, że wskaźniki 2 i 4 zostały spełnione, natomiast wskaźniki 1 i 3, czyli wskaźnik bieżącej płynności i wskaźnik wykorzystania funduszy obcych (wskaźnik zadłużenia) nie zostały spełnione.
Sąd I instancji uznał, że oceniający projekt eksperci dokonali oceny kryteriów również z punktu widzenia rodzaju przedsiębiorstwa skarżącego i branży, w której zamierza prowadzić działalność, a więc przedsiębiorstwa branży telekomunikacyjnej. W przeprowadzonej analizie, która znalazła wyraz w piśmie MG DPO z dnia 15 czerwca 2010 r. odnieśli się ogólnie do wyników finansowych innych firm branży telekomunikacyjnej wskazanych przez wnioskodawcę oraz porównali szczegółowe wskaźniki finansowe wnioskodawcy i Spółki z o.o. P. Eksperci potwierdzili, że wskazane przez wnioskodawcę firmy: P. sp. z o.o. P. T. C. Sp. z o.o., P. S.A. i P. T. K. C. Sp. z o.o. ponosiły w początkowym okresie działalności straty.
Sąd I instancji podkreślił, że eksperci porównali wyniki finansowe skarżącej oraz działającej w branży telekomunikacyjnej spółki P i stwierdzili, że odchylenia od wymaganych poziomów wskaźników są u skarżącej tak wysokie, iż nie ma przesłanek do uznania kryterium za spełnione również przy porównaniu z wynikami innych firm tej branży.
Od wyroku Sądu I instancji A 2 Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityko rozwoju (Dz. U. z 2006 r. Nr 184, poz. 712 ze zm.) z powodu błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ocena ekspertów zawarta w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r., iż projekt A 2 pn. "Dynamizacja rozwoju Polski Wschodniej poprzez budowę sieci szerokopasmowego bezprzewodowego Internetu" nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego pn. "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność wnioskodawcy do sfinansowania projektu", jest prawidłowa w sytuacji, gdy z uwagi na rodzaj przedsiębiorstwa i branżę należało uznać, że pomimo niespełnienia przez A 2 warunku polegającego na osiągnięciu w okresie trwałości projektu co najmniej 3 spośród 4 wymaganych wskaźników finansowych, ww. kryterium powinno zostać uznane za spełnione.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zgodnie z treścią Przewodnika przesłankami niezbędnymi do uznania, że pomimo niespełnienia przez A. 2 w okresie trwałości projektu co najmniej 3 spośród 4 wymaganych wskaźników finansowych, kryterium merytoryczne obligatoryjne pn. "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzą zdolność do sfinansowania projektu" zostało spełnione, jest analiza przez eksperta oceniającego wniosek o dofinansowanie dwóch czynników: a) rodzaj branży, b) rodzaj przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej analiza ww. elementów pozwoliłaby uznać, że kryterium merytoryczne zostało spełnione.
Biorąc pod uwagę czynnik "rodzaj branży" czyli charakter sektora telekomunikacyjnego, w jakim działa A. 2, ekspert w drodze wyjątku powinien uznać przedmiotowe kryterium za spełnione. Kilkuletni okres słabszych wyników finansowych przedsiębiorców rozpoczynających działalność na rynku telekomunikacyjnym jest sytuacją normalną i nieuniknioną. Z danych przedstawionych przez A. 2 wynika bowiem, że żaden z przedsiębiorców telekomunikacyjnych (P. Sp. z o.o., PTC Sp. z o.o., P. S.A., C. Sp. z o.o.) nie spełniłby w początkowej fazie tej działalności kryterium merytorycznego obligatoryjnego. Nie bez znaczenia jest fakt, że inwestycje na rynku telekomunikacyjnym o podobnym charakterze jak projekt A. 2 charakteryzują się wysokimi wydatkami oraz długim okres amortyzowania poniesionych kosztów. Według skarżącej, Spółka A. 2 spełniła również drugie kryterium: "rodzaj przedsiębiorstwa". W kontekście tego kryterium WSA w Warszawie dokonał niepełnej sytuacji finansowej A. 2 w porównaniu z sytuacją finansową P. Sp. z o.o.
Ocena finansowa A. 2 została dokonana w oparciu o dwa wskaźniki finansowe opisane w Przewodniku, tj. – wskaźnik bieżącej płynności, wskaźnik zadłużenia, natomiast nie rozważył dwóch pozostałych wskaźników, tj. wskaźnika rentowności oraz wskaźnika zwrotu na aktywach ROA. Tym samym analiza czynnika "rodzaj przedsiębiorstwa". została przeprowadzona w sposób selektywny i nieuprawniony.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Rozważenia zatem wymaga wyłącznie zarzut naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który nie został zaklasyfikowany przez skarżącego do jednej z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.
Z uwagi na treść przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, że do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego – ewentualne naruszenie tego przepisu należy zaliczyć do podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Strona skarżąca sprecyzowała ten zarzut w ten sposób, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu o nieuznaniu spełnienia przez wnioskodawcę jednego z obligatoryjnych merytorycznych kryteriów wymienionych w Programie Operacyjnym Innowacyjnej Gospodarki 2007–2013.
Niespornym jest, że organ oceniał projekt Spółki Aero 2 "Dynamizacja rozwoju Polskie Wschodniej poprzez budowę sieci szerokopasmowego bezprzewodowego Internetu" w oparciu o kryteria przewidziane w przepisach prawa i obowiązujących w tej dziedzinie włącznie z wyjaśnieniami legalnymi do Programu w postaci Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013.
Podstawę prawną negatywnej oceny projektu skarżącej spółki stanowiło uznanie niespełnienia przez nią jednego obligatoryjnego merytorycznego kryterium finansowego, które niewątpliwie zostało ustalone legalnie przez Komitet Monitorujący i jako takie kryterium nie było kwestionowane.
Dlatego też eksperci oceniający projekt na każdym etapie postępowania kwalifikowania projektu do dofinansowania w ramach Programu Operacyjnego zobowiązani byli do uznania czy kryterium finansowe o nazwie "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność wnioskodawcy do sfinansowania projektu" (sporne kryterium obligatoryjne i merytoryczne) zostało spełnione, czy też nie.
W tej sytuacji nie można postawić zarzutu organowi, że naruszył przepis art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach polityki rozwoju, stosując przy wyborze projektu kryterium, o którym mowa w pkt 3, czyli zatwierdzone przez Komitet Monitorujący.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy należałoby w zasadzie sprowadzić, zdaniem strony skarżącej, do błędnego rozumienia treści kryterium finansowego, które jest bardzo ocenne, przy czym strona skarżąca nie podważała danych i ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do uznania niespełnienia tego kryterium.
Sama treść kryterium finansowego z Programu Operacyjnego nie pozwalała jeszcze na skontrolowanie prawidłowości oceny tego kryterium przez ekspertów, a niewątpliwie dopiero poszukiwanie odpowiedzi w tym zakresie w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego dało Sądowi taka możliwość.
W tych warunkach Sąd I instancji przeanalizował podstawę prawną oceny projektu strony skarżącej w postaci kryterium finansowego w sposób bardzo szczegółowy i wnikliwy, mając na względzie wyjaśnienia zawarte w Przewodniku po kryteriach i w tej analizie nie można dopatrzeć się błędów, czy też naruszenia przepisów prawa zarzucanych w skardze kasacyjnej.
Nawet strona skarżąca nie zakwestionowała, że przy ocenie kryterium finansowego (zdolności finansowej) mają zastosowanie szczegółowe wskaźniki odnoszące się do sytuacji finansowej wnioskodawcy przewidziane w Przewodniku po kryteriach wyboru. Dla uznania tego kryterium wymagane jest aby przyjęte dla ww. wskaźników wartości graniczne zostały osiągnięte w okresie trwałości projektu dla co najmniej trzech wskaźników, z jednym wyjątkiem dotyczącym uzasadnionych przypadków opisanych szczegółowo w ocenie ekspertów.
Sąd I instancji zaakceptował zasadnie bardzo szczegółową analizę ekspertów poszczególnych wskaźników finansowych z punktu widzenia rodzaju przedsiębiorstwa i branży w kierunku ewentualnego przyjęcia wyjątku od zasady spełnienia trzech wskaźników w okresie trwałości projektu i brak jest argumentów prawnych do podważenia tej oceny ekspertów uznającej, że kryterium finansowe nie zostało spełnione przez wnioskodawcę projektu.
Argumentacja strony skarżącej co do wyjątkowości jej sytuacji finansowej w odniesieniu do wskaźników kryterium finansowego stanowi jedynie polemikę z oceną ekspertów popartą profesjonalną analizą ekonomiczno-finansową przy zastosowaniu również metody porównawczej z innymi podmiotami w tej branży.
Jeszcze raz należy podkreślić, że zarówno eksperci oceniający projekt, jak również Sąd I instancji analizując pod względem zgodności z prawem tę ocenę w żadnym stopniu nie naruszyli ani przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ani także treści Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 odnośnie Działanie 4.5 Poddziałania 4.5.2. – kryterium merytorycznego obligatoryjnego pn. "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność do sfinansowania projektu".
Również brak było podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek usprawiedliwiający ocenę, że pomimo bezspornego faktu, że skarżąca spółka nie spełnia 3 z 4 wymaganych wskaźników finansowych, ekspert powinien uznać, że przedmiotowe kryterium zostało przez wnioskodawcę spełnione, tym bardziej że ustalenia porównawcze w tym zakresie w odniesieniu do branży i rodzaju przedsiębiorstwa nie zostały skutecznie przez skarżącego zakwestionowane.
Należy w tym miejscu zauważyć, że w zasadzie przeważająca część argumentacji skarżącego zmierzała do podważenia ustaleń faktycznych organu w aspekcie potraktowania jej sytuacji finansowej jako przypadku wyjątkowego w oparciu o omawiane kryterium finansowe, ale zarzut taki nie został postawiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw.
Dlatego też całokształt okoliczności sprawy stanowiący stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia organu administracji publicznej w niniejszej sprawie nie wymagał dodatkowych rozważań, gdyż zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne ekspertów nie zostały skutecznie w skardze kasacyjnej zakwestionowane.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.