Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 290/07 oddalił skargę W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. akt VI K 377/05, Sąd Rejonowy w L., Wydział VI Grodzki uznał W. Z. winnym popełnienia czynu stanowiącego przestępstwo z art. 178a § 1 Kodeksu karnego – dalej: K.k.. Sąd przyjął za udowodniony fakt, iż oskarżony w chwili popełnienia zarzucanego mu czynu znajdował się w stanie nietrzeźwości. Na mocy art. 42 § 2 K.k. Sąd orzekł o zakazie prowadzenia przez W. Z. pojazdów mechanicznych z wyłączeniem kategorii "A", "B", "C", "T" i "E".
Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Starosta L. powiadomił W. Z. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ administracyjny powołał się na ww. prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w L. Stronę pouczono także, że konieczny dla korzystania z licencji wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony przez osobę, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, dlatego też wyrok z dnia 7 listopada 2005 r. zobowiązuje organ administracyjny do cofnięcia licencji zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy o transporcie drogowym).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] Starosta L. orzekł o cofnięciu licencji nr [...] na wykonywanie przez W. Z. krajowego transportu drogowego osób. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. "a", art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 104 K.p.a.. Organ powołał się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 2005 r., sygn. akt VI K377/05, który do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął w dniu [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że osoba prawomocnie skazana za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji nie może otrzymać takiej licencji na prowadzenie transportu drogowego osób. Zdaniem organu wyrok Sądu Karnego z dnia 7 listopada 2005 r. jednoznacznie wskazuje, że W. Z. przestał spełniać ten warunek posiadania licencji.
Orzekając w sprawie odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
SKO oceniło, że zarzuty podniesione przez stronę są nietrafne. "Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. "a" (art. 15 ust. 2 po nowelizacji z dnia 29 lipca 2005 r.). Przepis ten wszedł w życie z dniem 21 października 2005 r., zaś wyrok skazujący został wydany w dniu 7 listopada 2005 r. i uprawomocnił się w dniu 21 listopada 2005 r. Przepisy ustawy o transporcie drogowym nie wiążą skutku prawnego z dniem popełnienia przestępstwa, lecz ze skazaniem za przestępstwa określone w ustawie. Bez znaczenia pozostaje zatem okoliczność, że czyn został popełniony przed nowelizacją tego przepisu, skoro skazanie nastąpiło po wejściu w życie znowelizowanego przepisu prawa.
Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził, że w niniejszej sprawie niesporny jest fakt popełnienia przez stronę czynu zabronionego przez art. 178a § 1 K.k. Prawomocnym wyrokiem właściwy w sprawie sąd przyjął, iż oskarżony w chwili popełnienia zarzucanego mu czynu znajdował się w stanie nietrzeźwości. Nie ma też wątpliwości, że wydanie takiego wyroku stanowi pozytywną przesłankę cofnięcia licencji na przewóz osób (art. 5 w zw. z art. 15 ustawy o transporcie drogowym).
Sporne jest natomiast oddziaływanie na licencję popełnionego czynu zabronionego przed dniem wejścia w życie znowelizowanego zdania 2 w art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko organów administracyjnych w niniejszej sprawie było prawidłowe. Przesądza o tym art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497). Punktem granicznym nie jest popełnienie czynu zabronionego, ale - wszczęcie postępowania administracyjnego. W sprawie, której dotyczy zaskarżona decyzja, postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] listopada 2005 r. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. - o zmianie ustawy o transporcie drogowym obowiązywała już od 21 października 2005r. Starosta L. wszczynał więc postępowanie już pod rządami znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym, tj. w brzmieniu nadanym przez ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. Dlatego prawidłowe było cofnięcie licencji bez wcześniejszego ostrzeżenia. Wspomniane ostrzeżenie byłoby wymagane, gdyby postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte przed dniem 21 października 2005 r., a to na mocy powołanego art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz.1497): "Do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."
W. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - prawa materialnego w postaci przepisów art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - o transporcie drogowym w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię powołanych przepisów, polegającą na uznaniu, iż popełnienie czynu zabronionego określonego w art. 178a § 1 K.k. powoduje utratę licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w sytuacji, jeżeli w dacie popełnienia występku obowiązujący stan prawny wykluczał możliwość nałożenia takiej sankcji, natomiast w dacie orzekania przez organ administracyjny na skutek zmiany obowiązującego stanu prawnego nałożenie takiej sankcji było już możliwe, co sprzeczne jest z konstytucyjną ochroną praw nabytych.
W uzasadnieniu wskazał, że w myśl art. 5 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli osoby prowadzące działalność gospodarczą spełniają wymogi dobrej reputacji, przy czym wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby między innymi, jeżeli zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji.
Autor skargi kasacyjnej twierdził, że w dniu zdarzenia powodującego utratę licencji - tj. [...] września 2005 r. - obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidywały możliwości cofnięcia w opisanym stanie faktycznym już posiadanej licencji. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 powołanej ustawy cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e winno być poprzedzone pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. W przedmiotowej sprawie nie ostrzeżono w opisany powyżej sposób przedsiębiorcy, ponadto nie doszło do ponownego naruszenia przepisów. Cytowany przepis został znowelizowany na mocy art. 1 pkt 6) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. – o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw w ten sposób, iż w art. 15 ust. 2 przedmiotowej ustawy dodane zostało nowe zdanie: "Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. "a". Jednakże opisana zmiana przepisu weszła w życie - jak podniesiono - dopiero w dniu 21 października 2005 r. zgodnie z art. 8 ustawy nowelizującej, przewidującej 30-dniowe vacatio legis od daty ogłoszenia aktu prawnego (został opublikowany w dniu 20 września 2005 r.), a więc po przeszło miesiącu od dnia popełnienia przez skarżącego występku przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji.
Wywodzono też, że w dniu popełnienia występku, fakt jego popełnienia nie powodował utraty (cofnięcia licencji) na wykonywanie transportu drogowego osób, albowiem prawo przewidujące tego rodzaju sankcję wchodziło w życie 6 tygodni później. Co więcej, strona nie mogła znać treści takiego prawa, gdyż nie opublikowano jeszcze w Dzienniku Ustaw nowelizacji ustawy o transporcie drogowym.
W ocenie autora skargi kasacyjnej utrata posiadanej już licencji w wypadku popełnienia przestępstwa przed dniem obowiązywania nowych przepisów sankcjonujących tego rodzaju występek sprzeczna jest z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz wywodzącą się z niej wprost konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych.
Skarżący kasacyjnie twierdził, że poniósł dotkliwe dlań i jak najbardziej zasłużone sankcje karne, włącznie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych. Nie można natomiast uznać, że w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska, możliwe jest de facto dodatkowe karanie sprawcy występku sankcją nieobowiązującą w momencie jego popełnienia (zasada lex retro non agit).
Wskazano, że zasadę powyższą wielokrotnie powoływał Trybunał Konstytucyjny uchylając niekonstytucyjne jego zdaniem akty prawne. Np. w wyroku z dnia 27 listopada 1997 r., sygn. akt U 11/97 TK wskazał, że z art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę państwa prawnego wynika nakaz ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, co wyraża się w zakazie retroaktywnego działania prawa oraz nakazie ochrony praw słusznie nabytych. Podobne w swej treści orzeczenia TK wydał w dniu 17 grudnia 1997 r., sygn. akt K 22/96, w dniu 15 września 1998 r., sygn. akt K 10/97 i w dniu 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99.
Z kolei w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 87/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że: "Przełamanie zakazu lex retro non agit, w polskim systemie prawnym wynikającym z art. 2 Konstytucji zawierającym zasadę pewności prawa i zasadę nie działania prawa wstecz, musi być jasno wypowiedziane w samej ustawie. Nie możne być to rezultat wnioskowania czy domniemania istnienia takiej zasady. Przełamanie zakazu retroaktywności musi wynikać w sposób nie nasuwający wątpliwości z ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. - statuuje jedną z podstawowych zasad postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym tj. zasadę związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok sądu I instancji kontrolowany może być tylko i wyłącznie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej - poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd i wskazania, w czym przejawia się ich naruszenie.
Skarga kasacyjna niespełniająca tych wymogów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.
Art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dookreśla przy tym, na jakich podstawach skarga kasacyjna może być oparta.
W szczególności podstawą skargi kasacyjnej może być: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwie zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mieszczące się w przedstawionym katalogu podstawy skargi kasacyjnej - jako przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji sprecyzowane przez wnoszącego środek odwoławczy - wyznaczają kierunek i zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego - a to art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że popełnienie czynu z art. 178 a § 1 K.k. powoduje utratę licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, mimo że obowiązujący w dacie popełnienia występku stan prawny wykluczał taką możliwość.
Formułując powyższy zarzut strona wskazała na przepis art. 15 ust. 2 według brzmienia ogłoszonego w tekście jednolitym ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) - z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
Zgodnie z powyższą zmianą ww. przepis otrzymał następujące brzmienie: "Cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a.";
W myśl zaś wskazanego wyżej art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a przedsiębiorcy udziela się licencji (...) jeżeli członkowie organu zarządzającego osoby prawnej, osoby zarządzające spółką jawną lub komandytową, a w przypadku innego przedsiębiorcy - osoby prowadzące działalność gospodarczą, spełniają wymogi dobrej reputacji; wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne: karne skarbowe, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, obrotowi gospodarczemu, wiarygodności dokumentów, ochronie środowiska lub warunkom pracy i płacy albo innym przepisom dotyczącym wykonywania zawodu.
Brzmienie przytoczonej wyżej regulacji zawartej w 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie wskazuje zatem, że w przypadku, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a - tj. przestał spełniać wymóg dobrej reputacji z uwagi na skazanie prawomocnym wyrokiem sądu m.in. za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji - licencje cofa się bez konieczności uprzedniego pisemnego ostrzeżenia przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji.
Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i oceniając zasadność zastosowania przez organy administracyjne objętego zarzutem skargi kasacyjnej przepisu nie wyartykułował w uzasadnieniu wyroku jego wykładni, lecz poprzestał na przytoczeniu jego niebudzącego wątpliwości brzmienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to w pełni zrozumiałe - albowiem przepis ten w swej treści stanowi jasne prawo, jest czytelny i zrozumiały.
W ocenie składu orzekającego brzmienie przepisu, zmienionego powoływaną wyżej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. - o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, nie pozwala na dokonanie takiej jego wykładni, która pozwoliłaby na udzielenie odpowiedzi na pytanie, co do granic czasowych jego stosowania.
Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że ta kwestia jest jej istotą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała bowiem, że w dniu zdarzenia powodującego utratę licencji ([...] września 2005 r.) przepisy ustawy nie skutkowały cofnięciem licencji. Art. 15 ust. 2 stanowił jedynie - jak podniesiono - że cofniecie licencji powinno być poprzedzone ostrzeżeniem, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia przepisów postępowanie w sprawie cofnięcia licencji zostanie wszczęte.
Strona nie sformułowała jednak zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. przepisu czy to przez brak uprzedniego ostrzeżenia czy to przez zastosowanie przepisu w brzmieniu nieobowiązującym w dniu zdarzenia, z którym ustawa wiąże określone skutki prawne. Zarzuciła jedynie błędną jego wykładnię.
Wprawdzie częstokroć wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego skutkuje niewłaściwym jego zastosowaniem. Art. 174 p.p.s.a. jednoznacznie różnicuje jednak naruszenie prawa materialnego na naruszenie przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na treść art.183 p.p.s.a., wobec ograniczenia skargi kasacyjnej do zarzutu błędnej wykładni przepisu (mylnego zrozumienia treści przepisu) nie można przyjąć, że automatycznie strona zarzuca niewłaściwe zastosowanie tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie danej normy prawnej w brzmieniu obowiązującym w określonym czasie.
Brzmienie omawianego przepisu nie udziela odpowiedzi na pytanie o granice czasowe obowiązywania. Kwestie te regulują przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o zmianie ustawy o transporcie drogowym "Do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe".
Strona w podstawach swej skargi kasacyjnej nie zarzuciła jednak naruszenia w.w. przepisu. Tymczasem to z zarzutem naruszenia tego przepisu strona mogłaby powiązać swe wywody w przedmiocie konstytucyjności retroaktywnego działania prawa.
Brak stosownego zarzutu powoduje, że prawidłowość zastosowanie przez Sąd I instancji art. 5 powołanej wyżej ustawy zmieniającej ustawę transporcie drogowym nie może być zatem przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podsumowując: skoro skarga kasacyjna w swych podstawach nie wskazuje na naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym - przez jego niewłaściwe zastosowanie a ogranicza się do zarzutu błędnej jego wykładni to skarga kasacyjna nie może odnieść oczekiwanego przez stronę skutku.
Jak wskazano w poczynionych wyżej rozważaniach Sąd I instancji stosując art. 15 ust. 2 oparł się na jego jednoznacznym, czytelnym brzmieniu.
Uznanie zaś, że popełnienie czynu zabronionego określonego w art. 178 a § 1 K.k. (za popełnienie którego zapadł prawomocny wyrok skazujący) powoduje utratę licencji na wykonywanie transportu drogowego w sytuacji, w której w dacie popełnienia tego czynu stan prawny nie przewidywał takiej możliwości - nie jest wynikiem błędnej wykładni art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. - o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw.
Z tych względów, skarga kasacyjna - jako nieznajdująca usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.