Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że D. "M." Spółka z o.o. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn: "Budowa hotelu "M." elementem rozwoju bazy noclegowej W." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013.
Pismem z dnia [...] marca 2010 r. D. Instytucja Pośrednicząca (DIP) poinformowała Spółkę o tym, że jej wniosek spełnił wszystkie kryteria kluczowe oceny merytorycznej zawarte w "Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D." i został wpisany na listę projektów, które uzyskały pozytywną ocenę merytoryczną. Jednocześnie Spółka została poinformowana także o tym, że lista tychże projektów zostanie przedstawiona Zarządowi Województwa D. w celu dokonania wyboru projektów w ramach dostępnej alokacji lub umieszczenia na liście rezerwowej.
W dniu [...] marca 2010 r. D. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Spółkę, że jej wniosek umieszczono na liście rezerwowej z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych na dany nabór wniosków oraz że dofinansowanie otrzymało 51 pierwszych projektów znajdujących się na liście. Projekt Spółki uplasował się na [...] pozycji, a umowy o dofinansowanie z kolejnymi wnioskodawcami z listy rezerwowej będą podpisywane w przypadku dostępności środków.
W dniu [...] kwietnia 2010 r. Spółka złożyła odwołanie w sprawie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, w którym zakwestionowała wyniki oceny merytorycznej stwierdzając, że eksperci dokonali nieprawidłowej oceny w ramach poszczególnych kryteriów.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. D. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Spółkę, że zgodnie ze Szczegółowym Opisem Priorytetów RPO dla Województwa D. odwołanie przysługuje od negatywnej oceny projektu. Nie przysługuje zaś od pozytywnej oceny projektu oraz decyzji Zarządu Województwa D. o umieszczeniu projektu na liście rezerwowej, wobec czego D. Instytucja Pośrednicząca nie ma podstaw formalnoprawnych do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Pouczono Spółkę o prawie wniesienia do Marszałka Województwa D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na warunkach przewidzianych w art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wniosek taki Spółka złożyła podnosząc, że pomimo pozytywnej oceny projektu, kwestionuje ilość przyznanych punktów w ramach oceny merytorycznej.
Zastępca Dyrektora Departamentu Regionalnego Programu Operacyjnego Urzędu Marszałkowskiego pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformował Spółkę, że jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być potraktowany jako środek odwoławczy, bowiem na gruncie obowiązujących w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. procedur nie ma materialnej podstawy do wniesienia jakiegokolwiek środka odwoławczego od pozytywnej oceny merytorycznej i umieszczenia projektu na liście rezerwowej.
W dniu [...] lipca 2010 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., zarzucając naruszenie art. 30b ust. 1, 2 i 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez przyjęcie, że Spółce nie przysługuje odwołanie od oceny projektu, a także poprzez uniemożliwienie Spółce skorzystania z co najmniej jednego środka odwoławczego, a także poprzez niepoinformowanie Spółki o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd I instancji wskazał, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy umieszczenie na liście rezerwowej projektu zgłoszonego do przyznania środków finansowych w ramach działania Regionalnego Programu Operacyjnego, który przeszedł pozytywną ocenę formalną i merytoryczną, ale nie został wybrany do dofinansowania, było jednak negatywną oceną projektu a nie pozytywną oceną projektu. Odpowiadając na tak postawione zagadnienie, Sąd uznał, że pozytywna ocena projektu i umieszczenie go na liście rezerwowej jest w istocie negatywną oceną projektu, gdyż nie prowadzi do uzyskania środków finansowych.
W skardze kasacyjnej wniesionej na podstawie art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 3 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na poddaniu kontroli sądowej regulacji prawnych składających się na system realizacji programu operacyjnego, a opracowanych przez Instytucję Zarządzającą RPO na podstawie kompetencji ustawowej wynikającej z art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, podczas gdy kompetencja sądu sprowadza się do badania legalności indywidualnej czynności powziętej przez organ w sprawie wniosku o dofinansowanie;
art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyjaśnieniu sprawy i sprzeczności zaleceń uzasadnienia z sentencją orzeczenia; sentencja zaskarżonego wyroku stwierdza dokonanie oceny projektu z naruszeniem prawa i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś uzasadnienie wyroku zawiera zalecenia dla organu odnoszące się wyłącznie do procedury odwoławczej, którą sąd nakazuje powtórzyć, pomijając zalecenia co do ponownej oceny, która według sądu nastąpiła z naruszeniem prawa;
art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu, iż ocena projektu dzieli się na ocenę formalną i merytoryczną, strategiczną i ocenę wykonalności wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania, podczas gdy zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem przedmiotowy projekt zaliczał się do Priorytetu 1.1, w ramach którego zgodnie m.in. z Uszczegółowieniem RPO WD, Kryteriami oceny i wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPO WD, ocena projektów dzieliła się na ocenę formalną i merytoryczną, po których następował etap zawierania umowy o dofinansowanie - prezentowany przez Sąd I Instancji podział nie dotyczył priorytetów 1.1. i 1.2. oraz 10; art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach polityki rozwoju, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że pismo Skarżącej z dnia [...].04.2010 r. stanowiło środek odwoławczy przewidziany w systemie realizacji programu operacyjnego IZ RPO WD, podczas gdy regulacje prawne tego systemu, a to zawarte w Uszczegółowieniu RPO WD oraz w Kryteriach oceny RPO, nie przewidują środka odwoławczego, w przypadku gdy ocena formalna i merytoryczna wniosku o dofinansowanie zakończona została wynikiem pozytywnym, jak w przypadku skarżącej; oraz niezasadne uznanie, że strona przeciwna naruszyła przepis art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bowiem nie rozpoznała opisanego wyżej środka odwoławczego skarżącej, podczas gdy strona przeciwna swoim działaniem wypełniała dyspozycję regulacji prawnych zawartych w ww. dokumentach składających się na system realizacji programu operacyjnego; a także niezasadne przyjęcie, że organ naruszył przepis art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bowiem poinformował skarżącą, że wobec pozytywnej oceny projektu nie przysługuje jej środek zaskarżenia; pouczenie o braku środków odwoławczych, w sytuacji, w jakiej znalazł się wnioskodawca (pozytywna ocena formalna i merytoryczna), było zgodne z zapisami systemu realizacji programu operacyjnego i jednocześnie nie było niezgodne z art. 30b ust. 1 powyższej ustawy, albowiem wypełniało dyspozycję zapisu: "w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego", a pismo IZ RPO WD zawierało taką właśnie informację w przedmiocie "możliwości wniesienia" środka zaskarżenia;
art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie wyczerpane zostały "przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego" środki odwoławcze, wobec czego przysługuje skarżącej prawo do wniesienia środków zaskarżenia; podczas gdy w niniejszej sprawie - zgodnie z systemem realizacji RPO WD - skarżącej nie przysługiwał środek odwoławczy, o czym została ona rzetelnie poinformowana, a w konsekwencji nie zaistniała podstawa prawna do wniesienia skargi do sądu administracyjnego;
W skardze kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z regulacjami prawnymi zawartymi w systemie realizacji RPO WD na lata 2007-2013, a to:
- a) w punktach 1.5.1. i 1.5.2. Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO na lata 2007–2013 (zwanego Uszczegółowieniem RPO WD, przyjętego Uchwałą nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...].08.2009 r.),
- b) w Przewodniku po Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach RPO WD na lata 2007–2013
- - poprzez niezastosowanie, pomimo zasadnego poglądu zamieszczonego w zaskarżonym wyroku, iż przedmiotowe regulacje spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu i jako takie wraz z przepisami prawa powszechnie obowiązującego stanowią podstawę sądowej kontroli przewidzianej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Wskazując na powyższe naruszenia, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Zarządu Województwa D. wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie poinformowano wnioskodawczynię D. "M." Sp. z o.o. we W., że jej wniosek spełnił wszystkie kryteria kluczowe oceny merytorycznej zawarte w Kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. i został wpisany na listę projektów, które uzyskały pozytywną ocenę merytoryczną. Dokonująca wyboru projektów D. Instytucja Pośrednicząca poinformowała Spółkę, że jej wniosek umieszczony został na liście rezerwowej z powodu wyczerpania środków finansowych przewidzianych na dany nabór wniosków oraz że dofinansowanie otrzymało 51 pierwszych projektów znajdujących się na liście, projekt Spółki uplasował się na [...] pozycji i ewentualna umowa o dofinansowanie będzie możliwa w przypadku dostępności środków finansowych.
W związku z tym rozważenia wymagało, czy informację o umieszczeniu na rezerwowej liście projektów kwalifikowanych do dofinansowania można uznać za "negatywną ocenę projektu" w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, umożliwiającą wniesienie środka odwoławczego, a w konsekwencji, w razie negatywnego wyniku procedury odwoławczej, otwierającą drogę do kontroli sądowoadministracyjnej.
Podkreślenia wymaga, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawiera wyjaśnienia pojęcia "negatywna ocena projektu". Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że określenia "negatywna" i "pozytywna", którymi posłużył się ustawodawca, odnoszą się do oceny projektu.
Posiłkując się jednak wykładnią gramatyczną oraz systemową należy uznać, że przez "pozytywną ocenę projektu", umożliwiającą stronie wniesienie środków odwoławczych, należy rozumieć takie zakończenie procedury wyboru projektu, które jest równoznaczne ze skierowaniem projektu do dofinansowania. Ocena pozytywna będzie zatem przeciwieństwem negatywnej oceny, którą jest taka ocena (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny, bądź do dofinansowania. Chodzi bowiem o negatywny charakter wyniku konkursu dla danego wnioskodawcy. Celem złożenia wniosku jest uzyskanie dofinansowania, a zatem w sytuacji gdy wnioskodawca nic nie otrzymał, trudno jest ocenić końcowe rozstrzygnięcie jako pozytywne załatwienie sprawy.
Za taką interpretacją pojęcia oceny pozytywnej przemawia treść art. 30a ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika wprost, że umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Dopiero tak zweryfikowany wniosek daje stronie podstawy do ubiegania się o zawarcie umowy o dofinansowanie projektu, na podstawie której może następnie żądać wydania jej przydzielonych środków.
Przyjęcie innej wykładni art. 30a ust. 1, tj. że uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu ze stwierdzeniem o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnych alokacji, pozbawiałoby wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. W lepszej sytuacji znajdowałby się bowiem uczestnik, którego projekt nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale którego w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane przy założeniu, że pogląd Sądu I instancji, co do istoty rozpoznawanej sprawy jest błędny i nietrafna jest interpretacja polegająca na przyjęciu, że umieszczenie wniosku Spółki na liście rezerwowej, po uzyskaniu pozytywnej oceny, jest jednak negatywną oceną. Jak wynika z powyższych wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii. Przyjęcie jako podstawowego założenia, że Spółka uzyskała negatywną ocenę i przesądzenie tego zagadnienia powodują, że zarzuty skargi kasacyjnej utraciły aktualność w kontekście utrzymanego poglądu Sądu I instancji.
Jednakże należy odnieść się do kwestii podniesionej rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku, stwierdzającym, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a jego uzasadnieniem, które zawiera zalecenia odnoszące się wyłącznie do procedury odwoławczej.
Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 30c ust. 3 określa jakiego rodzaju rozstrzygnięcia zapaść mogą w wyniku rozpoznania skargi, stanowiąc, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
W świetle powołanego przepisu uwzględnienie skargi następuje poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada przepisowi prawa i zgodne jest z formą określoną w powołanym wyżej przepisie.
Ustawa nie przewiduje innej treści rozstrzygnięcia, w sytuacji kiedy sąd orzeka o uwzględnianiu skargi.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).