Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 321/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Gminy R. na rozstrzygnięcie Samorządu Województwa M. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 21 grudnia 2011 r. L. G. D. (dalej: LGD) P. M. przekazała do Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju PROW 2007-2013 dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania Odnowa i rozwój wsi (art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich /Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich/). Za cel operacji przyjęto Urządzenie boiska sportowego w miejscowości U. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia uchybień wniosku o przyznanie pomocy. Wskazano, że w wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono uchybienia polegające na tym;
- - że przy obliczeniu wartości bieżącej netto (załącznik nr 12) należy uzupełnić dane w tabeli A oraz prawidłowo wypełnić pole wynik (kiedy NPV jest mniejszy niż 25% nakładów inwestycyjnych całości operacji to operacja nie generuje znacznych dochodów netto) informując, że wpisane dane powinny być zgodne ze stanem faktycznym;
- - w załączniku nr 21/23 – brak dokumentów – wniosek należy uzupełnić o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi, potwierdzone przez ten organ wraz z: oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub potwierdzenie, że organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych; wnosząc o dostarczenie odpowiednich dokumentów;
- - w sekcji III pkt 14.1 – prosząc o sprecyzowanie celu, który musi być zgodny z celami działania Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju PROW 2007-2013 dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania Odnowa i rozwój wsi oraz adekwatny do zakresu wskazanego w Sekcji III pkt 17 wniosku o przyznanie pomocy;
- - w sekcji III pola 17.13 – 17.15 wniosku o przyznanie pomocy – poprzez zaznaczenie pól, które stanowią element zakresu głównego;
- - w sekcji III pkt 18 - typ operacji prosząc o korektę pola wniosku zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o przyznanie pomocy;
- - w sekcji V zestawienia rzeczowo finansowego;
- - w kolumnie nr 3, w przypadku gdy zadanie obejmuje różne jednostki miary i nie ma możliwości ich ujednolicenia wpisanie "komplet", natomiast w kolumnie 4 odpowiednią ilość (liczbę) "kompletów" w pozostałych przypadkach uzupełniając mierniki rzeczowe zgodnie z kosztorysem inwestorskim i korektę kolumny 4;
- - Limit Ko dla operacji (10% Ki) – prosząc o uzupełnienie (limit Ko dla operacji stanowi 10% wartości wpisanej w polu suma kosztów inwestycyjnych); oraz, że wykonanie ogrodzenia, przyłącza wody i kanalizacji oraz dostawa kontenera sanitarnego i sprzętu do utrzymania płyty boiska nie wpisuje się w zaznaczony w pkt 17.3 wniosku zakres operacji.
W związku z tym, jak wskazano, należy dokonać korekty kosztów kwalifikowanych w zestawieniu rzeczowo-finansowym operacji oraz wniosku o przyznanie pomocy. Jednocześnie poinformowano, że wykonanie ogrodzenia mogłoby być kosztem kwalifikowanym w przypadku, gdy zadanie realizowane jest w obszarze o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. W takim przypadku należy udokumentować fakt, że jest to obszar o szczególnym znaczeniu poprzez dołączenie Planu Odnowy Miejscowości oraz należy zaznaczyć właściwy zakres operacji i przenieść wysokość kosztów kwalifikowanych związanych z wykonaniem tego elementu z pkt 17.3 do 17.5.
Pismem z dnia 25 maja 2012 r. Gmina R. złożyła poprawiony wniosek o dofinansowanie inwestycji.
W związku ze stwierdzeniem, iż wniosek nadal został wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki pismem z dnia 12 lipca 2012 r. skarżąca ponownie została wezwana do uzupełnienia wniosku poprzez:
- - uzupełnienie danych tabeli A oraz prawidłowe wypełnienie pola wynik (kiedy NPV jest mniejszy niż 25% nakładów inwestycyjnych całości operacji to operacja nie generuje znacznych dochodów netto) informując również, że wpisane dane powinny być zgodne ze stanem faktycznym.
- - złożenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi, potwierdzone przez ten organ wraz z oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub potwierdzenie, że organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych również prosząc o dostarczenie odpowiednich dokumentów;
- - sekcja III pkt 1 – nieuzupełnione pole – wnosząc o jego korektę;
- - wykazanie, że budowa kontenera sanitarnego i przyłącza wody i kanalizacji, wpisują się w zaznaczony zakres operacji pkt 17.1 lub dokonanie korekty kosztów kwalifikowanych operacji, informując, iż w ramach działania 413 Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju PROW 2007-2013 dla operacji, które odpowiadają warunkom przyznania pomocy w ramach działania Odnowa i rozwój wsi oraz zgodnie z zasadami kwalifikowalności można dokonywać jedynie zakupu sprzętu bezpośrednio służącego realizacji operacji. W związku z powyższym należy usunąć koszt zakupu sprzętu do utrzymania płyty boiska z kosztów kwalifikowanych operacji, oraz, iż budowa ogrodzenia nie wpisuje się w zaznaczony zakres operacji czyli 17.1 Budowa, przebudowa, remont lub wyposażenie budynków pełniących funkcje rekreacyjne, sportowe i społeczno-kulturalne. Koszt może być ewentualnie kwalifikowalny w zakresie 17.5 "Kształtowanie obszarów o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców..." Zakres operacji zaznaczony jako główny powinien posiadać najwyższą wartość kosztów kwalifikowanych. Jednocześnie wezwano o mapę/rysunek sytuacyjny określający miejsce realizacji operacji i planowanych robót z zaznaczeniem wszystkich elementów operacji (ogrodzenie, kontener sanitarny) oraz boisko. Na dołączonej mapie/rysunku proszono o zaznaczenie obszaru o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców zgodnego z załączonym Planem Odnowy Miejscowości.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 lipca 2012 r., skarżąca złożyła poprawiony wniosek o dofinansowanie.
Pismem z dnia [...] września 2012 r. Samorząd Województwa M. odmówił skarżącej przyznania pomocy na realizację operacji "Urządzenie boiska sportowego w miejscowości U." wskazując, iż wnioskodawca mimo dwukrotnych wezwań do uzupełnień nie usunął wszystkich nieprawidłowości lub braków.
Organ stwierdził brak planu sytuacyjnego dot. przyłączy wody i kanalizacji (wykonanego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) lub zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót budowlanych właściwemu organowi, potwierdzone przez ten organ wraz z oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub potwierdzenie, że organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych oraz, co do załącznika 21/23, iż brak jest ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi, potwierdzone przez ten organ wraz z oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu lub potwierdzenie, że organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych.
Stwierdzono, że wnioskodawca planuje wykonanie kontenera stale związanego z gruntem, a w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, według Prawa budowlanego, wymagane jest dołączenie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wnioskodawca na etapie drugich uzupełnień dostarczył natomiast jedynie wniosek o pozwolenie na budowę kontenera sanitarnego prefabrykowanego z fabrycznym wyposażeniem oraz zgłoszenie zamiaru wykonania ogrodzenia z siatki stalowej oraz kontenera sanitarnego (tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce – w terminie od 17 maja 2012 r. do 15 sierpnia 2012 r.) Staroście P., wraz z potwierdzeniem wydanym przez Starostę P., że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych, ale dokument ten nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku.
Zgodnie zaś z § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 38, poz. 220 ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 14 lutego 2008 r.), jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, nie usunął w terminie pozostałych nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się.
Pismem z dnia 27 września 2012 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie Samorząd Województwa M. rozpatrzył negatywnie pismem z dnia [...] października 2012 r.
Gmina R. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a), wskazał, że miał na uwadze, iż pismem z dnia 7 maja 2012 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia stwierdzonych uchybień wniosku o przyznanie pomocy. Wnioskodawca uzupełnił je jedynie w części, co spowodowało konieczność ponownego wezwania pismem z dnia 12 lipca 2012 r. Wnioskodawca jednak mimo ponownego wezwania nie usunął w terminie wszystkich wskazanych w ww. pismach nieprawidłowości i braków. Nie dostarczył bowiem dokumentów wymaganych przepisami Prawa budowlanego w stosunku do posadowienia kontenera oraz wykonania przyłącza wodociągowego i przykanalika sanitarnego, które to dokumenty są załącznikami obowiązkowymi do wniosku o przyznanie pomocy, wymaganymi instrukcją wypełniania wniosków.
Sąd podzielił ocenę organu, zgodnie z którą, złożona przez wnioskodawcę dokumentacja nie pozwalała na jednoznaczną ocenę rodzaju posadowienia kontenera i tym samym uniemożliwiała precyzyjne określenie rodzaju dokumentu, jaki wnioskodawca powinien złożyć zgodnie z przepisami prawa budowlanego.
W przypadku bowiem, gdy planowany do budowy kontener miałby być trwale związany z gruntem wnioskodawca winien był dostarczyć ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Jednak wnioskodawca dostarczył jedynie wniosek o wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę kontenera sanitarnego prefabrykowanego z wyposażeniem przewidzianego do stałego usytuowania na działce nr ewid. [...] w ramach operacji "Urządzenie boiska sportowego w miejscowości U.".
W przypadku zaś, gdy planowany do budowy kontener miałby być nietrwale związany z gruntem, należało dostarczyć zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych właściwemu organowi potwierdzone przez ten organ wraz z oświadczeniem wnioskodawcy, że w terminie 30 dni od dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, albo potwierdzeniem właściwego organu, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych. Wnioskodawca dostarczył zgłoszenie zamiaru wykonania kontenera sanitarnego jako tymczasowego obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem.
Dalej Sąd wskazał, że kontener ten, zgodnie ze zgłoszeniem, był przewidziany do przeniesienia w inne miejsce – w terminie od 17 maja 2012 r. do 15 sierpnia 2012 r. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, że w przypadku przyznania pomocy wnioskodawca na podstawie umowy o przyznanie pomocy zobowiązany jest do osiągnięcia celu operacji do dnia złożenia wniosku o płatność ostateczną i jego zachowania przez 7 lat od dnia przyznania pomocy, co wynika z § 15 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r. Jako termin zakończenia etapu i tym samym złożenia wniosku o płatność ostateczną wnioskodawca we wniosku o przyznanie pomocy wskazał wrzesień 2012 r., a więc dostarczone zgłoszenie nie pozwalało na utrzymanie celu operacji nawet do dnia złożenia wniosku o płatność ostateczną oraz jego utrzymanie przez okres 7 lat.
Sąd zarzucił również, że nie dostarczono zgłoszenia zamiaru wykonania przyłącza wodociągowego i przykanalika sanitarnego właściwemu organowi a wnioskodawca nie poinformował, iż część wnioskowanej operacji dotyczącej wykonania przyłącza wodociągowego i przykanalika sanitarnego będzie realizował w oparciu o art. 29a Prawa budowlanego, co nie będzie wymagało zgłoszenia. Stąd za niezasadny uznał zarzut, że wnioskodawca precyzyjnie i szczegółowo wyjaśnił, że przedmiotem realizacji przedsięwzięcia jest posadowienie na odpowiednich fundamentach wraz z niezbędnymi podłączeniami wszelkich instalacji zarówno doprowadzających właściwe media jak też je odprowadzające. WSA podkreślił, że to wnioskodawca zobowiązany jest uzyskać i przedstawić wszelkie niezbędne dokumenty pozwalające na ocenę realizacji operacji.
Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że wnioskodawca, mimo wezwania nie uzupełnił prawidłowo wniosku w zakresie załącznika nr 12.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina R. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 134 § 1 p.p.s.a., przez zbadanie i rozstrzygnięcie skargi wyłącznie w zakresie zarzutów i wniosków skargi oraz powołanych w skardze podstaw prawnych z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie;
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez:
- - brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wadliwego przedstawienia w nim stanu faktycznego sprawy, to jest całkowitego pominięcia okoliczności związanych z treścią odpowiedzi skarżącej na wezwania organu do usunięcia braków złożonego wniosku oraz przyjęcie przez Sąd jako podstawy orzekania nieistniejącego w sprawie stanu faktycznego, tj. przyjęcie, że skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych,
- - nieuwzględnieniu, że skarżąca działała w zaufaniu do organu publicznego, który nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji oparcie orzeczenia na faktach takich, jak: ustalenie, że wniosek dotyczył wykonania kontenera trwale związanego z gruntem, czy niepoinformowanie organu przez skarżącą o realizacji części przyłączy w oparciu o art. 29a Prawa budowlanego,
- c) art. 200 p.p.s.a. przez wadliwe niezasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, mimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi;
- 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- a) art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie kierował się zasadami praworządności i rozpatrzył wątpliwości zaistniałe w sprawie,
- b) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ wydający skarżone rozstrzygnięcie wyczerpująco rozpatrzył cały materiał dowodowy,
- c) § 11 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie uzupełniła braków wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych,
- d) § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r., przez jego niezastosowanie, tj. niewezwanie skarżącej do złożenia wyjaśnień lub usunięcia braków w następującej kwestii: niewezwanie skarżącej do zmiany, poprawy, czy wyjaśnień w sprawie planu sytuacyjnego, dotyczącego przyłącza wody czy kanalizacji stanowiącego załącznik nr 24 do wniosku o dofinansowanie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej skarżąca przede wszystkim wyjaśniła, że kwestionuje ustalony, a następnie zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny w sprawie, jako nieznajdujący podstaw w dowodach, a przede wszystkim ustalenie, że wniosek dotyczył wykonania kontenera trwale związanego z gruntem, a także okoliczność niedoinformowania organu o realizacji części przyłączy w oparciu o art. 29a Prawa budowlanego. Tymczasem skarżąca, jak twierdzi, zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających m.in. na wykonaniu kontenera sanitarnego tymczasowego obiektu budowlanego, a także posadowieniu na odpowiednich fundamentach wraz z niezbędnymi podłączeniami wszelkich instalacji zarówno doprowadzających, jak i odprowadzających właściwe media. Poza tym, zdaniem skarżącej organ nie wzywał jej dwukrotnie do zmiany, poprawy, czy wyjaśnień dotyczących planu sytuacyjnego dotyczącego przyłącza wody czy kanalizacji stanowiącego zał. 24 do wniosku o dofinansowanie. Tym samym do stwierdzonych w postępowaniu braków to organ nie zastosował procedury dwukrotnego wezwania, o którym mowa w § 11 rozporządzenia z dnia 14 lutego 2008 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorząd Województwa M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy (której w niniejszej sprawie się nie dopatrzono) bierze pod uwagę z urzędu.
Związanie skargą kasacyjną oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów, niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Konsekwencją powyższej zasady jest też wymóg uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a.). Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego lub materialnego.
W rozpoznawanej sprawie Sądowi I instancji postawiono zarzut naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak przepisów prawa materialnego – przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Biorąc pod uwagę, że niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego – w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutów uchybień procesowych.
Autor skargi kasacyjnej prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych podważa m.in. zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jednak, jakich to okoliczności - niepodniesionych w skardze - Sąd I instancji nie dostrzegł. Nie ma też podstaw by przyjąć, że Sąd wykroczył poza granice sprawy - w rozumieniu powołanego przepisu.
O wykroczeniu poza granice danej sprawy nie może w szczególności świadczyć podnoszone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną "pominięcie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie". Tego rodzaju uchybienie nie może być bowiem kwestionowane zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Nietrafny jest też kolejny zarzut naruszenia proceduralnego, a to zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z nim w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy(pkt 2).
Art. 21 powołanej ustawy w ust. 1 stanowi jednak, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że przytoczony wyżej art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich znajduje zastosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej.
Przepis nie mógł więc być i nie był stosowany przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie, przedmiotem której była pomoc przyznawana na podstawie umowy, w której to sprawie odmowa przyznania pomocy - jak wskazano - nastąpiła pisemną informacją, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy i § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że - jak wskazał NSA w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 - przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.
Jak trafnie wywiedziono, w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten, dokonując ustaleń stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Ani Naczelny Sąd Administracyjny, ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać, jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przy wyrokowaniu. Możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zachodzi, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera jednoznacznego – poddającego się kontroli - stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Ocena zasadności podniesionego w sprawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez brak możliwości zorientowania się z jakiego powodu przyjęto, że mimo dwukrotnie skierowanego do skarżącej wezwania nie usunięto braków wniosku - wymaga uwzględnienia podstawy prawnej informacji o nieprzyznaniu pomocy finansowej.
Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy.
Warunki przyznania pomocy - której spór dotyczy - regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
Stosownie do § 11 ust. 1 powołanego aktu wykonawczego, jeżeli złożony wniosek o przyznanie pomocy jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki, wzywa się wnioskodawcę, na piśmie, do usunięcia nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Według ust. 2, jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 1: 1) nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy;
- 2) usunął w terminie nie wszystkie nieprawidłowości lub braki, wzywa się go ponownie, na piśmie, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Z kolei zgodnie z ust. 3, jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, nie usunął w terminie pozostałych nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy.
Z treści powołanych regulacji należy wywieść, że skutek odmowy przyznania pomocy, której wnioskodawca domagał się, może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy ta sama nieprawidłowość, ten sam brak wniosku był przedmiotem dwukrotnego wezwania do jego usunięcia.
W tym stanie rzeczy nie powinno budzić wątpliwości, że Sąd I instancji - badając legalność informacji o nieprzyznaniu prawa pomocy - zobligowany był w uzasadnieniu wyroku w sposób jednoznaczny, poddający się kontroli, przedstawić swe stanowisko co do oceny czy zgromadzony w sprawie materiał potwierdza fakt nieusunięcia nieprawidłowości lub braków, mimo dwukrotnego wezwania w tym zakresie.
Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada tym wymogom.
WSA w motywach rozstrzygnięcia nie dokonał analizy czy braki wniosku - z powodu których nie przyznano pomocy - były przedmiotem dwukrotnych wezwań.
WSA przyjął, że wnioskodawca pomimo ponownego wezwania nie dostarczył właściwych dokumentów wymaganych przepisami prawa budowlanego, które to dokumenty winny być załącznikami do wniosku o przyznanie pomocy wymaganymi instrukcją wypełnienia wniosku, nie dostarczył zgłoszenia wykonania przyłącza wodociągowego przykanalika sanitarnego właściwemu organowi, jak również nie poinformował, że część operacji dotyczącej wykonania tego przyłącza i przykanalika będzie realizował w oparciu o art. 29 a ustawy – Prawo budowlane, precyzyjnie i szczegółowo nie wyjaśnił, że przedmiotem realizacji przedsięwzięcia jest posadowienie na odpowiednich fundamentach wraz z niezbędnymi podłączeniami wszelkich instalacji zarówno doprowadzających właściwe media jak i je odprowadzających.
Uchybień w tym zakresie Sąd I instancji nie odniósł do treści kierowanych do strony wezwań.
Nie jest natomiast rzeczą sądu kasacyjnego czynienie ustaleń w tym zakresie. Kontrola zaskarżonego wyroku sprowadza się do oceny, na podstawie uzasadnienia rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji zasadnie uznał ustalenia poczynione przez organ za prawidłowe jak i czy ustalenia te uzasadniają zastosowanie w sprawie wskazanych norm prawa materialnego.
Zwrócenia uwagi wymaga też, że WSA - wskazując na niedostarczenie dokumentów wymaganych przepisami prawa budowlanego odnośnie do posadowienia kontenera oraz wykonania przyłącza wodociągowego i przykanalika sanitarnego - nie tylko nie dokonał oceny, czy kwestie te były przedmiotem dwukrotnych wezwań, ale nadto podzielił stanowisko organu, że w sprawie brak było możliwości precyzyjnego określenia rodzaju dokumentów, jakie wnioskodawca winien był złożyć - z uwagi na brak możliwości posadowienia kontenera. Równocześnie wskazano jednak, że wnioskodawca dostarczył zgłoszenie zamiaru wykonania kontenera sanitarnego jako obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem.
Brak też czytelnego związku kierowanych do strony wezwań ze stwierdzeniem, że zgłoszenie nie pozwalało na utrzymanie celu operacji - co wynikać ma z § 15 rozporządzenia.
W przedstawionym zakresie uznać należy zatem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być jednakże skuteczną podstawą kasacyjną tylko gdy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem, porównując tzw. części historyczną wyroku z częścią poświęconą rozważaniom Sądu, za jednoznaczną uznać należy kwestię braku polegającego na nieuzupełnieniu danych tabeli A załącznika nr 12, dotyczącego obliczania wartości bieżącej netto. Co do tego – skarga kasacyjna żadnych zarzutów nie stawia.
W świetle § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, tylko uzupełnienie wszystkich nieprawidłowości i braków nie wywoła skutku odmowy przyznania pomocy.
Przyjąć należy zatem, że skoro z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia co do nieuzupełnienia - mimo dwukrotnych wezwań - braku danych tabeli A, załącznika nr 12, dotyczącego obliczania wartości bieżącej netto, stwierdzone wcześniej uchybienia uzasadnienia wyroku pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Mimo częściowo wadliwego uzasadnienia rozstrzygnięcie odpowiada bowiem prawu.
W niepodważonym stanie faktycznym sprawy zarzut naruszenia § 11 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia, nie jest trafny. Fakt nieuzupełnienia braków (mimo dwukrotnych wezwań) oznacza bowiem, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi wyrażonemu w powołanej normie.
Wobec powyższego, skoro żaden z zarzutów postawionych Sądowi I instancji nie usprawiedliwiał wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).