Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 432/13, wydanym w sprawie ze skargi A. A.na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia 11 lutego 2013 r. nr. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, oddalono skargę.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
W dniu 12 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010 złożony przez A. A., zwaną dalej "skarżącą". We wniosku tym skarżąca ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 17,99 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 7,09 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca).
Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia 9 grudnia 2010 r. Nr. przyznano skarżącej wnioskowane płatności.
Ostateczną decyzją Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia 27 kwietnia 2012 r. Nr. stwierdzono nieważność wspomnianej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia 9 grudnia 2010 r. Skarżąca zawyżyła bowiem o 2,51ha powierzchnię gruntów rolnych, dla których ubiegała się o przyznanie płatności, uwzględnionych w decyzji z dnia 9 grudnia 2010 r.
Mając na uwadze różnicę między powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą a stwierdzoną, wynoszącą 15,617%, decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.z dnia 13 listopada 2012 r. Nr.przyznano skarżącej pomniejszoną płatność, z uwzględnieniem sankcji przewidzianych w przepisie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. W myśl art. 58 akapit pierwszy tego rozporządzenia 1122/2009, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.
W następstwie odwołania decyzją Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia 11 lutego 2013 r. nr. utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Jak wskazał organ odwoławczy reguły przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 zawarte są, zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i w prawodawstwie wspólnotowym. Spośród przepisów prawa krajowego szczególną uwagę należy zwrócić na ustawę z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Ponadto w myśl z art. 7 ust. 1a tej ustawy, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej, niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dlatego, jak podkreślił organ, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną (powierzchnia PEG). Obszar działek ewidencyjnych kwalifikowany do przyznania skarżącej płatności został ustalony w oparciu o ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Wszystkie państwa członkowskie UE, w tym Polska, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych, co wynika z art. 17 Rozporządzenia nr 73/2009.
Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Wykorzystywany pomiar punktowy zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.
Organ odwoławczy nie podzielił zasadności zarzutów skarżącej o naruszeniu w sprawie przepisów postępowania. Jak wskazał, w sprawie nie mają w pełni zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 3 ust. 2 wspomnianej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie zaś do ust. 3, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Dlatego wyraźne wyłączenie zastosowania art. 81 k.p.a., w myśl którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, oznacza, że brak możliwości wypowiedzenia się strony na temat poszczególnych dowodów nie wyklucza oparcia na nich przez organ ustaleń faktycznych. Tym samym, skoro powierzchnia gruntów rolnych uprawniona do opłat wynika z omawianych ortofotomap nie było i nie ma potrzeby wzywania skarżącej do przedłożenia dokumentów potwierdzających przebieg granicy ewidencyjnej.
Ponadto, jak podniósł organ odwoławczy, wskazanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych (por. glosa Elżbiety Kremer do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. II GSK 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2009). Wypis z rejestru gruntów, jak też wyrys z mapy ewidencyjnej, nie stanowią dowodu potwierdzającego powierzchnię działek rolnych, gdyż nie obrazują powierzchni faktycznie użytkowanej w danym roku przez rolnika, a jedynie pokazują powierzchnie, na których mogą, ale nie muszą, znajdować się działki rolne. Pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków, a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne.
Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej rozumianej, jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Nie można skutecznie wywodzić z danych zwartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej. Powyższe okoliczności powinny być znane osobom prowadzącym działalność rolniczą. Rolnik nie może się bowiem powoływać na nieznajomość podstawowych pojęć prawnych dotyczących jego działalności. Skarżąca, ubiegając się o płatności na rok 2010, podpisała się pod oświadczeniem na wniosku, że znane jej są zasady przyznawania płatności. Tym samym skutki działań i zaniedbań, tak pozytywne, jak i negatywne, obciążają skarżącą.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których stanowi przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżek i wyłączeń nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Skarżąca nie wykazała skutecznie, że jej wniosek o płatności jest poprawny pod względem faktycznym lub że jest niepoprawny, lecz nie ponosi winy za te nieprawidłowości.
W następstwie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, jak już wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.
Według Sądu pierwszej instancji w sprawie nie są sporne zagadnienia materialnoprawne prawne, lecz kwestia prawidłowości wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. Zgodzono się z poglądem organu, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązują, wbrew stanowisku skarżącej, odmienne zasady przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w stosunki do zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W świetle powołanej ustawy ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a ponadto strony i inne osoby uczestniczące w omawianym postępowaniu mają obowiązek przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 3 ust. 3 ustawy). Toteż, podważając wiarygodność ustaleń dokonanych w toku kontroli administracyjnej, w oparciu o nową ortofotomapą (zdjęcia wykonane w dniu 29 czerwca 2010 r.), skarżąca była zobligowana przedstawić na tę okoliczność jakiekolwiek dowody, albowiem to właśnie ona z tej okoliczności wywodziła skutki prawne.
Skoro skarżąca, wbrew obowiązkowi z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, nie przedstawiła żadnego dowodu podważającego wiarygodność zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, tj. sporządzonego w dniu dnia 13 listopada 2012 r. raportu z kontroli administracyjnej wniosku oraz zdjęć ortofotomapy, to tym samym nie było żadnych uzasadnionych podstaw do uwzględnienia jej zarzutów w tym zakresie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy przestawiły wiarygodny materiał dowodowy, w oparciu o który zweryfikowały powierzchnię działek zadeklarowanych we wniosku, a skarżąca nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, podważającego ustalenia organu, zgłaszając wyłącznie nietrafne zarzuty proceduralne o wadliwym uzasadnieniu decyzji i niezgodnym z Kodeksem postępowania administracyjnego sposobie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Ponadto, jak podkreślono, to wnioskodawca decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa organowi, oświadczając, iż zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Zatem, musi ponieść odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku, w tym za przedeklarowanie powierzchni PEG określonych działek. Wymaga wyjaśnienia, że PEG stanowi maksymalną powierzchnię ewidencyjno-gospodarcza kwalifikującą się do płatności w granicach zadeklarowanych przez stronę działek ewidencyjnych. Sama więc powierzchnia ewidencyjna wskazanych we wniosku działek, znajdująca potwierdzenie w odpowiednich urzędowych dokumentach nie ma, wbrew sugestiom skarżącej, znaczenia dla możliwości przyznania wsparcia w formie wnioskowanych płatności. Istotna jest bowiem w wypadku tych płatności powierzchnia użytkowana rolniczo na danej działce ewidencyjnej, a nie powierzchnia działki ewidencyjnej.
Maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności w ramach danej działki ewidencyjnej nie obejmuje zaś nieużytkowanych i niewykorzystywawych rolniczo obszarów porośniętych drzewami i krzewami czy zajętych pod oczka wodne. Z tych też powodów zasadnie zweryfikowano zadeklarowaną we wniosku powierzchnię PEG spornych działek, aby odpowiadała ona powierzchni PEG tych działek wynikającej z zaimplementowanych do sytemu LIPS, zaktualizowanych i kolorowych ortofotomap. W efekcie tej weryfikacji i prawidłowego zastosowania norm art. 57 ust. 3 akapit pierwszy oraz art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zasadnie w sprawie orzeczono o przyznaniu skarżącej płatności w pomniejszonej wysokości.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie:
- • art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organu, w szczególności brak odniesienia się do podnoszonych przez stronę w toku postępowania administracyjnego wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organ, a w konsekwencji, niepełne, wadliwe ustalenie stanu faktycznego,
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Jak wywodzi, ortofotomapa jest narzędziem, którego wartość w zakresie oceny kwalifikowalności gruntów do otrzymania dopłat trudno przecenić, to jednak nie jest jedynym, a także wystarczającym środkiem dowodowym w ramach postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Dane uzyskane z analizy ortofotomapy muszą być wsparte czynnościami dokonywanymi na miejscu kontrolowanej działki rolnej, z przebiegu czego sporządzana winna być dokumentacja fotograficzna. Dopiero wzajemne porównanie efektów przeprowadzonych czynności, zestawienie danych pochodzących z różnych źródeł, pozwala na poczynienie niewątpliwych ustaleń.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, niejako od początku, lecz tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Na mocy przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W sprawie nie został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Również Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a także wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., wyznaczającego zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej skargą. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie może z urzędu czynić organowi skutecznych zarzutów braku podjęcia w sprawie środków dowodowych, które obciążają stronę, nie zaś organ. Jak to trafnie wskazał organ, a także i Sąd pierwszej instancji, przedkładanie dowodów na poparcie wniosku o przyznanie płatności jest powinnością strony, nie zaś organu, co wynika z przepisu art. 7 ust. 3 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Natomiast nie było żadnych przeciwskazań, aby podważając trafność ustaleń organu opartych na wspomnianych ortofotomapach, skarżąca na tę okoliczność przedstawiła odpowiednie środki dowodowe. Gdyby tak uczyniła, wówczas organ byłby zobowiązany odnieść się do takich dowodów. Jednakże skarżąca nie skorzystała z takiej możliwości, ograniczając się jedynie do polemiki z ustaleniami organu opartymi na dowodach mających walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).