Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., oddalił skargę w sprawie decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] września 2014 r., w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
w dniu 8 maja 2013 r., E. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2013 r., deklarując działki o łącznej powierzchni 97,26 ha.
W wyniku przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2013 r. kontroli w gospodarstwie beneficjentki stwierdzono nieprawidłowości w zakresie działki "A" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], w odniesieniu do której stwierdzono, że powierzchnia działki była mniejsza niż deklarowana i wynosiła 63,80 ha, a nie 96,56 ha, wobec czego zastosowano kody błędów DR22, DR13+, DR51, DR52 oraz w zakresie działki "B" zlokalizowanej na działce ewidencyjnej o numerze [...], co do której stwierdzono, że powierzchnia działki była mniejsza niż deklarowana i wynosiła 0,66 ha, nie zaś 0,70 ha, w związku z czym zastosowano kody błędów DR13+, DR52.
Przeprowadzona w okresie od 31 lipca do 12 sierpnia 2013 r. kontrola wykazała identyczne nieprawidłowości jak stwierdzone w toku poprzedniej kontroli.
Wyniki kontroli stały się podstawą decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] marca 2014 r., którą organ odmówił skarżącej przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2013. W motywach organ podał, że z płatności wykluczona została powierzchnia 32,80 ha. Wskazał, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku postępowania wyniosła 50,8843% powierzchni stwierdzonej. Organ stwierdził ponadto, że skarżąca nie utrzymała na plantacji minimalnej, wymaganej przepisami, obsady drzew i krzewów.
W dniu 2 kwietnia 2014 r. organ I instancji otrzymał wniosek transferowy [...] o przejęcie zobowiązania rolnośrodowiskowego dotyczący Ł. O. oraz E. O. w związku z przejęciem zobowiązań przez S. E. Sp. z o.o. oraz oświadczenie o kontynuowaniu zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007 - 2013 wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym przekazania nieruchomości w użytkowanie i uwierzytelnioną kopią umowy dzierżawy.
Objętą skargą decyzją z dnia [...] września 2014 r., Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Powołując się na raport z czynności kontrolnych wraz ze zgromadzoną dokumentacją fotograficzną, organ odwoławczy wskazał na ustalone nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanych powierzchni działek "A" i "B" oraz na informacje wynikające z protokołu kontroli, iż na pierwszej z wymienionych działek, zajętej pod uprawę jabłoni domowej stwierdzono nieużytek na powierzchni 32,76 ha. Również w odniesieniu do drugiej z działek stwierdzono częściowe nieużytkowanie zgłoszonych powierzchni. Organ wskazał również, że tereny niewliczone do pomiaru charakteryzowały się bardzo wysokim stopniem zachwaszczenia i występującymi tam wieloletnimi chwastami, zakrzewieniami i siewkami drzew.
Ponadto organ podniósł, że na podstawie przeprowadzonej od 25 lipca do 12 sierpnia 2014 r. kontroli (rok przeprowadzenia kontroli został wskazany omyłkowo, miała ona miejsce w 2013 r.) ustalono, że brak było wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych, prowadzona produkcja rolna była niezgodna z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, a także nie zachowano należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Kontrolujący stwierdzili na działce rolnej o identyfikatorze "A" ok. 8.382 drzewek łącznie, z czego 2.690 sztuk żywych, natomiast 5.692 drzewek martwych. Na działce rolnej "B" stwierdzono natomiast 21 drzewek, z czego 9 żywych oraz 12 martwych.
Organ wskazał, że minimalna obsada drzew dla działki rolnej "A" o powierzchni stwierdzonej w czasie kontroli 63,80 ha wynosiła 7.975 sztuk, przy uwzględnieniu granicy błędu – 7.592 sztuk zaś dla działki rolnej "B" o powierzchni stwierdzonej 0,66 ha minimalna obsada drzew wynosiła natomiast 83 sztuk, przy uwzględnieniu granicy błędu - 79 sztuk.
Odnosząc się do wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania dotyczącego przejęcia zobowiązań rolnośrodowiskowych przez S. E. Sp. z o.o., organ wskazał, że decyzja z [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania pomocy z tytułu ONW na rok 2013 skierowana została do osoby będąca stroną w przedmiotowej sprawie – E. O..
Sąd I instancji oddalając skargę E. O. stwierdził, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie tego rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał na ustalenia organów, z których wynikała różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli jej gospodarstwa, wynosząca 50,8843%. Łączna powierzchnia działek zadeklarowanych do przyznania pomocy z tytułu ONW wyniosła 97,26 ha, podczas gdy łączna powierzchnia stwierdzona podczas kontroli wyniosła 64,46 ha. Sąd wskazał również na stwierdzony wysoki stopień zachwaszczenia – wieloletnie chwasty, zakrzaczenia i siewki drzew, co wynikało z wykonanych przez inspektorów zdjęć. Dalej, Sąd przywołał ustalenia odnośnie minimalnej obsady drzew, która powinna wynosić dla działki "A" 7.975 szt., przy uwzględnieniu granicy błędu – 7.592 szt., podczas gdy w toku kontroli stwierdzono 2.690 szt. drzewek żywych i 5.692 szt. martwych. Dla działki "B" minimalna obsada drzew powinna wynosić natomiast 83 szt., przy uwzględnieniu błędu - 79 szt. Zaś faktycznie wynosiła ona 9 szt. drzewek żywych i 12 szt. martwych.
W ocenie Sądu I instancji brak było w tym zakresie podstaw do podważenia prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń w szczególności do występującej na plantacji obsady drzew, która nie spełniała wymogów rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Odnosząc się do zarzutu strony o wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny – wyłącznie za pomocą systemu informatycznego, Sąd I instancji stwierdził, że powierzchnia działek w gospodarstwie skarżącej oraz stan upraw została ustalona na podstawie kontroli na miejscu i to jej wyniki, udokumentowane licznymi fotografiami wykonanymi przez inspektorów terenowych ARiMR, nie zaś dane z systemu informacji geograficznej stanowiły podstawę do wydania zaskarżonych decyzji.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący nie wzięcia pod uwagę przez organy faktu uznania przez Jednostkę Certyfikującą gospodarstwa skarżącej za gospodarstwo prowadzące działalność ekologiczną. Przywołując art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, Sąd wskazał, że Jednostka Certyfikująca przeprowadzając kontrolę w gospodarstwie skarżącej, weryfikowała sposób prowadzenia produkcji pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami unijnych rozporządzeń – rozporządzenia Rady (WE) Nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. i przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia oraz rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 889/2008 z dnia 5 września 2008 r. Wykonując działania kontrolne nie weryfikowała prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym - nie dokonywała ustaleń w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.
Sąd za zasadne uznał również stanowisko organu odwoławczego co do skierowania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. do właściwego podmiotu.
Podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.).
E. O. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- a) przepisów postępowania, art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 8b ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętych Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. z 2014 r., poz. 323, dalej: rozporządzenie ONW), polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie Sąd I instancji nie dokonał oceny dopuszczalności przejęcia zobowiązań w kolejnych latach realizacji programu płatności ONW;
- b) prawa materialnego, § 8 ust. 1 rozporządzenia ONW, polegające na jego niezastosowaniu przejawiającym się nieuwzględnieniem jego obowiązywania i brakiem jego analizy w odniesieniu do ujawnionego stanu faktycznego w sprawie.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, choć sam sposób ich sformułowania nie jest poprawny.
Kastor zarzucając bowiem naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 8 b ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW) nie wskazuje, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taki obowiązek płynie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto kasator w sposób niewłaściwy łączy w jednym zarzucie naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.) z przepisami materialnymi (§ 8 b ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW).
Następnie kasator podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 8 b ust. 1 rozporządzenia ONW, zarzuca Sądowi I instancji jego niewłaściwe zastosowanie, a równocześnie nieuwzględnienie jego obowiązywania. Jest to sprzeczność logiczna, nie można bowiem równolegle zarzucać naruszenia zastosowania i niezastosowania tego samego przepisu.
Konfrontując jednak tak sformułowane zarzuty w petitum skargi kasacyjnej z jej uzasadnieniem, należy uznać, że kasator w istocie zarzuca – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie § 8 b ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW poprzez jego niezastosowanie. Kasator uważa bowiem, że to ten przepis powinien być zastosowany wobec skarżącego, który – w jego ocenie – umożliwia przeniesienia zobowiązań ONW w kolejnych latach trwania tego zobowiązania w okresie pomiędzy złożeniem wniosku o kolejną płatność, a otrzymaniem kolejnej decyzji w sprawie tej płatności.
Dostrzegając opisane nieprawidłowości natury formalnej Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się względami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz.
1) – stwierdza, że pomimo błędów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, jej treść – powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwala na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy Sąd I instancji, rozpoznając skargę na decyzję Dyrektora ARiMR, powinien był wziąć pod uwagę treść § 8b ust. 1 i 2 rozporządzenia ONW, a następnie czy ewentualny brak rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czyni zasadnym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty chybione.
Wskazać bowiem należy, czego nie dostrzega kasator, że przepisy dotyczące zasad przyznawania płatności ONW przewidują różne przypadki kontynuowania zobowiązania związanego z przyznawaniem pomocy w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Pierwsze z nich dotyczą sytuacji przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych oraz wszystkich części działek rolnych, położonych na obszarach ONW w wyniku umowy (§ 6 rozporządzenia ONW), drugie dotyczą śmierci rolnika (§ 7 rozporządzenia ONW), trzecie zaś następstwa prawnego (§ 8 b i § 8 c rozporządzenia z ONW).
W niniejszej sprawie, złożony przez S. E. sp. z o.o. formularz dotyczący oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW na lata 2007-2013 został złożony na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW, gdyż dotyczył przeniesienia w wyniku rozwiązania umowy dzierżawy posiadania gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Podkreślić należy, że okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącą zarówno w trakcie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.
Zgodnie z treścią § 8 b ust. 1 rozporządzenia ONW w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika lub wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w § 7 ust. 1 (śmierci rolnika – przypis NSA), w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ONW do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, płatność ONW przysługuje następcy prawnemu rolnika, jeżeli grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW, w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, były w posiadaniu rolnika lub jego następcy prawnego. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, następca prawny rolnika wstępuje do toczącego się postępowania w jego miejsce na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne.
Przepis § 8c ust. 1 omawianego rozporządzenia, określa natomiast, że w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika lub wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 1 (doręczenia decyzji w przypadku śmierci rolnika), po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, jeżeli płatności ONW nie zostały przekazane na rachunek bankowy tego rolnika, następcy prawnemu rolnika może być przyznana płatność ONW, jeżeli objął w posiadanie grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności ONW złożonym przez rolnika, i są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ustęp 2 określa natomiast, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, następca prawny rolnika składa wniosek o przyznanie płatności ONW w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne.
Wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło ani do rozwiązania osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, ani też do przekształcenia rolnika, a więc nie doszło do następstwa prawnego w rozumieniu powołanych § 8 b ust. 1 i § 8c ust. 1 rozporządzenia ONW. Tak jak już wskazano, skarżąca przeniosła posiadanie gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w drodze rozwiązania umowy dzierżawy, a więc był to przypadek o jakim mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW. Przepis ten określa, że jeżeli nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych oraz wszystkich części działek rolnych, położonych na obszarach ONW i zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW, na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi w przypadku gdy przeniesienie posiadania miało miejsce nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW (pkt 1), na jego wniosek złożony do dnia 30 czerwca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW (pkt 2).
W tym zakresie, niejako na marginesie zauważyć należy, że Sąd I instancji słusznie zaaprobował stanowisko organu wyrażone tak w objętej skargą decyzji jaki i odpowiedzi na skargę, odnosząc się do kwestii prawidłowości skierowania rozstrzygnięcia z dnia 7 marca 2014 r., że wobec jego doręczenia skarżącej w dniu 26 marca 2014 r., przy złożeniu przez przejmującą zobowiązania rolnośrodowiskowe spółkę S. E. wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania dotyczącego przejęcia zobowiązań w dniu 25 marca 2014 r., to skarżąca E. O. była stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie płatności z dnia 8 maja 2013 r.
Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo nie wypowiadał się o zastosowaniu w sprawie § 8 b ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia ONW, ponieważ sytuacja, o której mowa w tym przepisie nie miała miejsca w ustalonym prawidłowo stanie faktycznym sprawy.
Powyższe powoduje, że chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.), a także nie wyjścia przez Sąd I instancji poza zakres skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, orzekając jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił, jak w punkcie 1 wyroku, sprostować niedokładność w sentencji objętego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., albowiem Sąd I instancji wadliwie wskazał jako stronę skarżącą Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., podczas gdy rozpoznawana sprawa sądowoadministracyjna była wynikiem skargi E. O. na decyzję wymienionego organu z dnia [...] września 2014 r., nr [...].