Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z 2 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1082/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. K. i M. K. wspólników spółki cywilnej B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżących koszty postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 17 lipca 2012 r. w miejscowości B. na drodze wojewódzkiej nr [...] zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika marki Renault wraz z naczepą marki Reisch. Zespołem pojazdów kierował K. G., który wykonywał przewóz drogowy w imieniu przedsiębiorcy B. K.. Według kierowcy załadowcą przewożonego towaru byli Z. K. i M. K. - wspólnicy spółki cywilnej B. W wyniku kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych, potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m, oraz dopuszczalnej masy całkowitej.
W toku postępowania skarżący zajęli stanowisko w sprawie. W piśmie z 10 sierpnia 2012 r. Z. K. przyznał, iż 17 lipca 2012 r. samochód kierowany przez K. G. został przeładowany w należącym do ich spółki Zakładzie w W., o czym poinformowano kierowcę. Podkreślił, że z uwagi na umiejscowienie wagi u wylotu drogi wjazdowo-wyjazdowej do zakładu, aby dokonać manewr zawracania, konieczny dla ponownego zważenia pojazdu po wcześniejszym zalecanym usypaniu materiału nasypowego, kierowca musi opuścić teren zakładu na odległość około 400 metrów od zakładu celem swobodnego wykonania manewru.
Skarżący wyjaśnił, że w tych okolicznościach wystawiony został dowód Wz na zważoną ilość materiału, opieczętowany pieczęcią firmy i podpisany zarówno przez osobę obsługującą wagę jak również przez kierowcę, z dodatkową pieczęcią informującą o nieprawidłowości i nakazie rozładunku. K. G. wiedząc, że musi się rozładować, co poświadczył własnoręcznym podpisem na dokumencie Wz, podjął ryzyko wyjazdu przeładowanym samochodem na drogę publiczną, na której to został zatrzymany do kontroli. Pomimo nakazu rozładunku i wiedzy o masie ładunku kierowca zrobił to świadomie, bez zgody i akceptacji skarżących.
W kolejnym piśmie z 14 września 2012 r. wspólnik Z. K. powtórzył argumentację przedstawioną wcześniej wskazując, że wprawdzie kierowcy nie został wydany dokument Wz z adnotacją i pieczęcią o konieczności rozładunku, a jedynie został on poinformowany o masie zważonego ładunku i konieczności rozładowania werbalnie, przez cb-radio. Oprócz przekazu werbalnego, także zamontowany przy stanowisku ważenia wyświetlacz informuje kierowcę o fakcie przeładowania ważonego pojazdu. Podniesione okoliczności - zdaniem Z. K. - świadczą o tym, że kierowca z pełną premedytacją nie wykonał nakazu rozładunku i na własną odpowiedzialność wjechał przeładowanym pojazdem na drogę publiczną.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2012 r., nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 11 700 zł.
Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ II instancji, decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie MWITD.
Wskazał, że Z. K. i M. K. - wspólnicy s.c. B., jako załadowcy towaru mieli wpływ oraz godzili się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Maksymalna dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed 13 marca 2003 r., może wynosić do 42 t włącznie. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (42,35 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,11 w górę), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków osi pojazdu. Organ odwoławczy odrzucił argumentację skarżącego zawartą w odwołaniu, iż to nie B. s.c. była załadowcą przewożonego towaru, bowiem przeczy to treści pisma strony z 10 sierpnia 2012 r., w którym nie kwestionuje ona swojej roli jako załadowcy, a jej argumentacja skupia się na wykazaniu, iż to kierowca po wykonaniu ważenia i poinformowaniu o nienormatywności pojazdu zobowiązany był do odsypania części ładunku.
Również przesłuchany w charakterze świadka kierowca – K. G. zeznał, iż załadowcą przewożonego towaru była B. s.c. W ocenie organu załadowca był świadom, iż wypuszczając z miejsca załadunku pojazd o takich parametrach zostaną przekroczone dopuszczalne normy w zakresie masy całkowitej zespołu pojazdów i dopuszczalnych nacisków osi pojazdu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że organy te rozpoznając sprawę administracyjną zaniechały wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym ustawowe obowiązki określone w art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Stwierdził, że w sytuacji braku jednoznacznych i niebudzących wątpliwości, co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy pisemnych wyjaśnień stron postępowania, organ winien był poczynić ustalenia dowodowe w kierunku prawidłowości organizacji załadunku w zakładzie skarżących, a przede wszystkim - na okoliczność dokonania zakwestionowanego załadunku w zakładzie skarżących. Na taką potrzebę wskazywała zwłaszcza treść pisma skarżących z 14 września 2012 r., zaprzeczająca faktom dotychczas przez nich przyznawanym. Dotyczyło to zarówno samego faktu dokonania załadunku w firmie B., jak i wydania - bądź odmowy wydania - dokumentu Wz, o którym mowa w pismach skarżących z 14 września i 10 sierpnia 2012 r., których treść jest przeciwstawna. Wnioski dowodowe zgłoszone w odwołaniu były zatem zasadne, a okoliczności w nich podawane istotne dla oceny, czy zaistniały przesłanki faktyczne wypełniające dyspozycję art. 13g ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: udp), warunkujące odpowiedzialność załadowcy, a więc - czy zaistniały podstawy przypisania skarżącym, iż "godzili się", bądź "mieli wpływ" na zaistniałe naruszenie.
Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwoli - zdaniem Sądu pierwszej instancji - na dokonanie prawidłowej subsumpcji tego przepisu prawa materialnego. Organy obydwu instancji ograniczyły się do zacytowania relewantnych przepisów prawa, wyciągając błędny wniosek, iż do przypisania odpowiedzialności załadowcy wystarczający jest fakt, iż kierowca przeładowanym pojazdem opuścił teren zakładu. Zbadania wymaga, po pierwsze, czy kierowca K. G. opuścił teren zakładu skarżących po uprzednim dokonaniu w tym zakładzie załadunku; po drugie, czy załadowca dochował wymaganej w stosunkach tego rodzaju podwyższonej staranności, celem przeciwdziałania naruszeniu prawa przez przewoźnika. Pomocnym byłoby w tym zakresie jednoznaczne wyjaśnienie kwestii obiegu dokumentów w zakładzie B. s.c.
Orzeczenie Sądu pierwszej instancji zaskarżył Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania.
Środek prawny oparto na obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: ppsa.), zarzucając:
naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie wykazały w sposób niewątpliwy, iż skarżący dokonali załadunku pojazdu poddanego kontroli, co było przez nich kwestionowane w odwołaniu i skardze, podczas gdy ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym zeznań kierowcy i wyjaśnień samych skarżących składanych w postępowaniu, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż to właśnie skarżący byli załadowcą towaru, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organu odwoławczego; oraz mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie rozpoznały sprawy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy, który jednoznacznie wskazuje na wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się do skarżących, jako załadowców ładunku, zawartych w art. 13g ust. 1b pkt 2 udp, pozwalających na uznanie, że skarżący co najmniej godzili się na powstanie naruszenia polegającego na przejeździe po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia, zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób wyczerpująco wyjaśniający motywy zapadłego rozstrzygnięcia;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. 1 i art. 40c udp, a także przepisów załącznika do tej ustawy, poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona była jednym z podmiotów, o których mowa w przywołanym przepisie, oraz że miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której kasator podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. i Z. K. wspólnicy s.c. B. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna oparta została na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, w ramach której jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 13g ust. 1, art. 13g ust. 1b pkt 2, i art. 40c udp. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż organy obu instancji nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego dotyczącego zachowania kierowcy w procesie załadunku pojazdu powodującego naruszenie norm dopuszczalnego obciążenia pojazdu, a więc nie podjęły niezbędnych czynności do dokładnego ustalenia stanu faktycznego.
W sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy zachodzą przewidziane prawem przesłanki jej wymierzenia. Podkreślić należy, że zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 13g ust. 1 udp, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast z treści art. 13g ust. 1b pkt 2 cyt. ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Z treści wskazanego przepisu wynika odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów, skutkująca nałożeniem kary pieniężnej, ale tylko wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody "jednoznacznie wskazują", że dany podmiot miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Przepis art. 13g ust. 1b pkt 2 cyt. udp, jako przepis prawa materialnego decyduje o zakresie postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Przytoczony przepis wymaga, aby "godzenie się" lub "wpływ" na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu wynikały jednoznacznie z okoliczności sprawy i zgromadzonych dowodów. Z okoliczności faktycznych sprawy powinno jednoznacznie wynikać, że - jak w tym wypadku, załadowca poprzez swoje działanie lub zaniechanie spowodował naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Zatem organy orzekające w sposób precyzyjny powinny ustalić, która z form (lub obydwie) działania załadowcy ("wpływ", "godzenie się") powoduje odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który dokonał właściwej wykładni przesłanek uzasadniających odpowiedzialność i w konsekwencji nałożenie kary (art. 13g ust. 1b pkt 2 udp), tj. wpływu lub godzenia się - w tym wypadku załadowcy - na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Sąd I instancji dokonując analizy ustaleń faktycznych i dowodów, na których zostały oparte (m.in. zeznania kierowcy), zasadnie postawił zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy wobec braku niezbędnych ustaleń faktycznych, pozwalających na przypisanie odpowiedzialności załadowcy w świetle przepisu prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 udp.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w sprawie nie wykazano i nie udowodniono, że zachowanie skarżących spełniało warunki wskazane w przepisie art. 13g ust. 1b pkt 2 udp. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu orzekającego będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z uwzględnieniem poglądu Sądu I instancji co do wykładni art. 13g ust. 1b pkt 1 udp, wyznaczającego zakres postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy za bezzasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, i dlatego na podstawie art. 184 ppsa oraz art. 204 pkt 2 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku.