Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu miasta.
Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku Prezydent Miasta G. określił C. Sp. z o.o. kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości 76.190,10 zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona w 2010 roku poniosła wydatki w kwocie 70.209,58 zł na rozpowszechnianie informacji o ofercie edukacyjnej, które w ocenie organu nie mogły być uznane za poniesione na realizację zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto strona pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwocie 5.980,61 zł, do zwrotu której również została wezwana.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną przez stronę decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Organ odwoławczy stanął bowiem na stanowisku, że rozliczenie wykorzystania dotacji sprowadzać się powinno do ustalenia, czy przedmiot dokonanej płatności mieści się w zakresie kosztów właściwych dla działalności bieżącej prowadzonej szkoły, przedszkola lub placówki, a tym samym, samorząd nie może decydować o sposobie jej wydatkowania, ani o tym w jakim stopniu, czy też na pokrycie jakich przejawów działalności bieżącej powinno się ją przeznaczyć.
Prokurator Okręgowy w G. na tę decyzję wniósł skargę, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, że zasługuje ona w całości na uwzględnienie, wobec czego, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. po pierwsze uwzględniając skargę Prokuratora Okręgowego w całości uchyliło własną decyzję z [...] lutego 2012 r., po drugie stwierdziło, że nie została ona wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa oraz uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. (w pkt 3) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (pkt 4).
Na tę z kolei decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniosła C. Sp. z o.o. żądając jej uchylenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę stwierdził, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wykładni oraz zastosowania, w niespornych okolicznościach stanu faktycznego, przez organ drugiej instancji przepisu postępowania, tj. art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.). Tym samym, w ocenie Sądu, spór koncentrował się wokół kwestii, czy decyzja organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku autokontroli wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a. jest prawidłowa czy też nie.
Sąd I instancji wskazał, że art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W związku z tym ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostaną wskazane w nim przesłanki w postaci wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak zauważył Sąd, w ocenie organu odwoławczego naruszeniem przepisów postępowania w przedmiotowej sprawie było nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznej części, co zostało wykazane w obszernym uzasadnieniu objętej skargą decyzji.
Z kolei, stosownie do art. 136 k.p.a., w zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności - przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby bowiem do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Sąd I instancji uznał, że organ drugoinstancyjny był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, wskazał przy tym zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, wpływ stwierdzonych braków dowodowych na stan faktyczny, a tym samym stan prawny sprawy oraz działania, które powinien podjąć organ pierwszoinstancyjny. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., albowiem organ odwoławczy uwzględnił skargę w całości i podkreślił, że uczestnik postępowania – prokurator obecny na rozprawie, oświadczył, że decyzja wydana w ramach autokontroli w pełni odpowiada oczekiwaniom zawartym w skardze na uprzednią decyzję.
W podstawie prawnej wyroku powołano art. 151 p.p.s.a.
II
C. Sp. z o.o. w Ł. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu zarzutu opartego na błędnym przyjęciu, że uchylając decyzję własną i organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, organ uwzględnił skargę w całości, w sytuacji, gdy wniosek objęty skargą zmierzał jedynie do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie pkt. 3 i 4 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że uchylając decyzję własną i organu
I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, organ uwzględnił skargę w całości w sytuacji, gdy wniosek objęty skargą zmierzał jedynie do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r.;
- 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy braku przesłanek.
Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
IV
Na rozprawie prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym dokonano oceny legalności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. wydanej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. na skutek uwzględnienia skargi prokuratora wniesionej na decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Przytoczenie tych dat było niezbędne, gdyż kwestionując zastosowanie w tej sprawie art. 54 § 3 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w pierwszym jej zarzucie wywodzi, że do jego naruszenia doszło poprzez przyjęcie, że organ uwzględnił skargę w całości "w sytuacji, gdy wniosek objęty skargą zmierzał jedynie do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r. w zakresie pkt. 3 i 4".
Zauważyć więc należy, że prokurator zaskarżył decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Niezrozumiałym jest więc twierdzenie, że do naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. doszło na skutek uwzględnienia skargi w zakresie nią nieobjętym poprzez odniesienie tego do decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., a ściślej rzecz ujmując, jej punktu 3 i 4. Przedmiotem skargi prokuratora nie była wszak decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. wydana w ramach autokontroli, lecz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. Nie mógł zatem najpierw organ, a następnie Sąd I instancji, naruszyć art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu do niezaskarżonej przez prokuratora decyzji wydanej w ramach autokontroli.
Z tych samych powodów nieusprawiedliwiony jest drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut ten odnosi się także do decyzji wydanej w ramach autokontroli, a naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. skarżąca spółka upatruje w przyjęciu, że "organ uwzględnił skargę w całości w sytuacji, gdy wniosek objęty skargą zmierzał jedynie do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012 r.".
Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, w oderwaniu od wadliwie sformułowanych zarzutów, naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. upatruje w tym, że organ wydając decyzję w ramach autokontroli nie tylko uchylił własną decyzję, ale także decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, w sytuacji, gdy "skarżący mimo stawianych zarzutów nie zaskarżył i nie wniósł o uchylenie ostatniej z wymienionych decyzji". Odnosząc się do tego zagadnienia przypomnieć najpierw należy, że w dacie wniesienia przez prokuratora skargi w obrocie prawnym nie istniała decyzja organu I instancji, bo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ją i umorzyło postępowanie w sprawie. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że nie można objąć skargą nieistniejącego aktu administracyjnego.
Nadto zaskarżając decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie prokurator jednoznacznie wskazał, że braki w zakresie postępowania dowodowego "powinny skłonić organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który ją wydał". Konfrontacja zacytowanego poglądu zawartego w skardze prokuratora z treścią decyzji wydanej w ramach autokontroli wskazują jednoznacznie, że nie doszło do naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił przyczyny oddalenia skargi i wbrew twierdzeniom skarżącej spółki dokonał pełnej kontroli zaskarżonej decyzji i uzasadnił wynik tej kontroli, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieusprawiedliwionym.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, że dla wykazania istnienia podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. koniecznym jest wskazanie wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Nie jest wystarczającym dla wykazania tego wpływu powołanie orzeczeń sądów administracyjnych, w których składy zajęły stanowisko co do przesłanek przyjęcia wadliwości uzasadnienia wyroku. Skarga kasacyjna skierowana jest bowiem przeciw konkretnemu rozstrzygnięciu. Kwestionując je poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania, strona skarżąca zobligowana jest wskazać wpływ ich naruszenia na wynik sprawy, w której zapadło zaskarżone orzeczenie. Nie wystarczy zatem stwierdzić, że Sąd I instancji "nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości zgłoszonych przez stronę", a "niewyrażenie poglądu w stosunku do wszystkich zarzucanych naruszeń organowi, który wydał wadliwą decyzję, wpłynęło w istotny sposób na wynik sprawy". Niezbędnym jest bowiem sprecyzowanie zarzutów, do których nie odniósł się Sąd I instancji i przedstawienie argumentacji wskazującej, że gdyby nie to zaniechanie wynik sprawy mógłby być inny.
Podkreślenia przy tym wymaga, że w pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji trafnie przyjął, że "spór koncentruje się wokół kwestii, czy decyzja organu odwoławczego podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku autokontroli wynikającej z art. 54 § 3 p.p.s.a. jest prawidłowa, czy też nie" i stosownie do przyjętego stanowiska ocenił zgodność zaskarżonej decyzji z tymi przepisami.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto nadto szereg rozważań obejmujących "kwestie prawa do dotacji" i "zasadności zaliczenia określonych wydatków szkoły do wydatków uprawniających uzyskanie przez szkołę dotacji" oraz "braku podstaw prawnych do rozliczania dotacji według kryterium celowościowego". Prezentując je skarżąca spółka nie powiązała ich jednak z żadnym z zarzutów, co sprawia, że pozostają one poza granicami skargi kasacyjnej.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.