Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 657/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: Sąd I instancji, WSA w K.) oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego przewozu drogowego.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., SKO utrzymało w mocy decyzję S. W. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] orzekającą o cofnięciu licencji na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób udzielonej w dniu [...] listopada 2005 r. skarżącemu przedsiębiorcy działającemu pod nazwą "M. T." M. S. w K. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej: ustaw o transporcie drogowym, u.t.d.)
W uzasadnieniu SKO podniosło, że w aktach sprawy znajduje się informacja z Krajowego Rejestru Karnego, z której wynika, iż M. S. został orzeczeniem z dnia 4 lutego 2011 r. skazany za czyn opisany w art. 270 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.k.) w zw. z art. 12 k.k., a stało się ono prawomocne z dniem 17 lutego 2011 r. W dniu [...] lipca 2011 r. wykonano nałożoną nim karę grzywny. Wobec powyższego M. S. nie spełnia przesłanki wymienionej w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d., gdyż został skazany za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów i skazanie to nie uległo jeszcze zatarciu. Organ nie przychylił się do wniosku dowodowego strony o przesłuchanie M. S. w charakterze strony, z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do prawdziwości informacji uzyskanej z rejestru karnego.
Oddalając skargę M. S. od powyższej decyzji, Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez organ art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.
WSA w K. stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu, iż fakt skazania przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego prawomocnym wyrokiem karnego sądu za wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d. przestępstwa umyślne, powoduje konsekwencje w postaci uznania, że osoba taka przestaje spełniać wymóg dobrej reputacji, co w świetle treści art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. skutkuje cofnięciem licencji.
Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Według WSA w K., organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do podjęcia rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy na podstawie art. 15 u.t.d. i prawidłowo, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. ustaliły stan faktyczny. Zdaniem Sądu I instancji, nie można było także uwzględnić zarzutu naruszenia art. 86 k.p.a. Sąd w tym zakresie wskazał, że informacja z zasobów KRK jest zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. i z tej racji, że stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. WSA przypomniał, że co prawda przepisy art. 76 § 1 i 2 k.p.a. nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Jednakże skarżący żądał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony w zakresie prawdziwości ww informacji, co w tej sprawie nie mogło odnieść skutku, a to wobec faktu, iż nie upłynął nawet najkrótszy z terminów wskazanych w art. 107 § 4 k.k. do zatarcia skazania.
Sąd I instancji podkreślił, że określone w art. 270 § 1 k.k. przestępstwo fałszerstwa dokumentu ma charakter kierunkowy i może być popełnione wyłącznie z winy umyślnej. Ustalenie zatem popełnienia przestępstwa umyślnego przeciwko wiarygodności dokumentów, rzutować musi wprost na sytuację prawną skarżącego jako przedsiębiorcy wykonującego reglamentowaną działalność transportu drogowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy WSA w K. do ponownego rozpoznania zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
- - art. 5 ust. 2 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie spełnione zostały przesłanki konieczne do utrzymania licencji,
- 2. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja wydana została wskutek naruszenia art. 5 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. oraz wskutek naruszenia art. 7 i art. 86 k.p.a.
Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, autor przedstawił w jej uzasadnieniu. Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji, iż w tej sprawie nie było możliwe orzekanie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej oparł na analizie art. 6 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51, z późn. zm., zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1071/2009").
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, stosownie do § 1 tego przepisu.
Skarga kasacyjna M. S. oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika, że muszą być one precyzyjnie określone przez wnoszącego omawiany środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań, co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować.
Uwzględniając powyższe, przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych należy zauważyć, że autor skargi formułując zarzut w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną wskazuje na przepis art. 5 ust.2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w powiązaniu z art. 15 ust.1 pkt 2 lit.a) tejże ustawy, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana na podstawie w art. 15 ust.1 pkt 2 lit. a) u.t.d. w zw. z art. 5 ust.3 pkt 1 wzmiankowanej ustawy. Tym niemniej, błędne wskazanie naruszonego przepisu (art. 5 ust.2 pkt 1 u.t.d. zamiast art. 5 ust.3 pkt 1 u.t.d.) nie dyskwalifikuje wniesionego środka zaskarżenia, gdyż z uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że wnoszącemu skargę kasacyjną chodzi o przepis art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w którym ustawodawca zastrzegł, że wymogu dobrej reputacji nie spełniają osoby, które zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za określone przestępstwa umyślne. W tej sytuacji, omówiony błąd skarżącego kasacyjnie został potraktowany, jako oczywista omyłka.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej w kolejności zaprezentowanej w jej petitum Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji nieuwzględniający skargi M. S., w której zarzucono wadliwość rozstrzygnięcia organu o cofnięciu skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego z uwagi na brak spełnienia przez stronę wymogu "dobrej reputacji" z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.t.d. Według WSA w K., cofnięcie przedmiotowej licencji było obligatoryjne, z uwagi na niezatarte dotąd, skazanie skarżącego prawomocnym wyrokiem Sądu karnego za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 § 1 k.k.).
Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że zaistniały przesłanki do cofnięcia licencji już tylko ze względu na fakt istnienia ww prawomocnego wyroku skazującego, gdyż w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, istotny wpływ na treść wydanej decyzji mogło mieć przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania skarżącego w charakterze strony w celu wyjaśnienia okoliczności przedmiotowego skazania. Jak z powyższego wynika, wnoszący skargę kasacyjną usiłuje podważyć stanowisko Sądu I instancji, co do związanego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 15 ust.1 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Wbrew sugestiom skarżącego kasacyjnie, decyzja wydana na podstawie omawianego przepisu nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Podstawy do wykonywania działalności gospodarczej w postaci transportu drogowego stwarza licencja wydawana przez właściwy organ administracji publicznej, podmiotom spełniającym wszystkie ustawowe przesłanki uprawniające do ubiegania się o jej wydanie. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcy udziela się licencji, jeżeli "spełnia wymóg dobrej reputacji". W ustawie o transporcie drogowym zweryfikowanie wymogu dobrej reputacji określonych przepisami podmiotów dokonuje się poprzez zbadanie czy nie są one prawomocnie skazane za przestępstwo umyślne określonej kategorii bądź czy wydano w stosunku do tych osób prawomocne orzeczenie zakazujące wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (v. art. 15 ustawy).
Wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany, jeżeli przedsiębiorca został skazany prawomocnym wyrokiem sądu m.in. za przestępstwo umyślne przeciwko wiarygodności dokumentów. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy (należy przy tym zaznaczyć, że nie było i nie jest kwestionowane stanowisko, iż przedmiotowe skazanie nie uległo zatarciu). Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. organ administracji publicznej jest zobligowany do cofnięcia licencji, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Brak zatem wymogu dobrej reputacji jest dostatecznym powodem do tego, aby uznać, że posiadacz licencji nie spełnia wymogów uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego. Trafnie więc Sąd I instancji stwierdził, że pozytywne ustalenie, iż skarżący kasacyjnie M. S. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego za umyślne przestępstwo określone w katalogu opisanym w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym jest wystarczającą podstawą do uznania, iż osoba taka nie legitymuje się niezbędną przesłanką do dysponowania licencją zezwalającą na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, a mianowicie spełnianiem wymogu dobrej reputacji.
W tej sytuacji, nieprzeprowadzenie przez organ wnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania strony w celu wyjaśnienia okoliczności przedmiotowego skazania słusznie zostało uznane przez WSA w K. za nienaruszające art. 7 i 86 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ewentualne okoliczności stwierdzone tym dowodem nie miały bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wobec kategorycznej treści przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (" Licencję cofa się ").
Powyższemu stanowisku nie przeczy argumentacja skargi kasacyjnej oparta na analizie przepisów rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Według skarżącego kasacyjnie, w ramach przepisu art. 6 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 pozostawiono organom administracji pewien margines swobody pozwalający uwzględnić w trakcie postępowania okoliczności, których nie sposób ująć w zamkniętym katalogu. Z przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozważań wynika, że w istocie jej autor zarzuca Sądowi I instancji zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym z pominięciem powyższego przepisu rozporządzenia a właściwie – czego skarżący kasacyjnie nie sprecyzował – z pominięciem art. 6 ust. 2 lit. a) akapit drugi tego aktu.
Odnosząc się do tego stanowiska w pierwszej kolejności należy zauważyć, że niewątpliwie regulacje zawarte w przywołanym rozporządzeniu powinny być stosowane od dnia 4 grudnia 2011 r. w każdym państwie członkowskim. Według artykułu 30 tego aktu "Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie dwudziestego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Natomiast artykuł 29 tego rozporządzenia (ogłoszonego 14 listopada 2009 r.) stanowi: "Niniejszym uchyla się dyrektywę 96/26/WE." Należy również zauważyć, że nowelizacja ustawy o transporcie drogowym, będąca wynikiem wykonania obowiązku wdrożenia do polskiego porządku prawnego niektórych przepisów wynikających z "pakietu drogowego" – w tym m.in. ww rozporządzenia - została dokonana ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U. 2013, poz. 567).. Przepis artykułu 6: Warunki związane z wymogiem dobrej reputacji, rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 zawiera szczegółowe regulacje prawne w omawianym zakresie.
Państwa członkowskie określają warunki, które przedsiębiorca i zarządzający transportem muszą spełniać, aby zapewnić zgodność z wymogiem dobrej reputacji. Warunki związane z wymogiem dobrej reputacji obejmują minimalne wymogi wskazane przez prawodawcę unijnego. Generalnie rzecz ujmując, walor dobrej reputacji w myśl unijnego rozporządzenia posiada osoba, która: 1) nie jest skazana za poważne naruszenia: krajowego prawa handlowego, upadłościowego, w dziedzinie płac i warunków zatrudnienia, odpowiedzialności zawodowej, kodeksu drogowego oraz za handel ludźmi lub narkotykami, 2) nie jest skazana za poważne przestępstwa w żadnym z państw członkowskich, 3) nie jest obciążona sankcjami za poważne naruszenia dotyczące czasu pracy, jazdy i odpoczynków kierowców, instalacji i używania urządzeń kontrolnych, maksymalnej masy i wymiarów oraz badań technicznych pojazdu, kwalifikacji kierowców, dostępu do zawodu przewoźnika, czy bezpieczeństwa w przewozie materiałów niebezpiecznych.
Jeżeli natomiast właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję, może zdecydować, że dobra reputacja pozostanie nienaruszona. Analiza ww uregulowania prowadzi do wniosku, że ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji wymóg "dobrej reputacji" traktowała w bardzo wąskim zakresie (v. art. 5 ust.3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym). Natomiast "dobra reputacja" w myśl unijnego rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 będzie kontrolowana w znacznie szerszym zakresie. Tym niemniej podkreślić trzeba, że rozważania skarżącego kasacyjnie prowadzone w oparciu o rozporządzenie (WE) nr 1071/2009 nie są adekwatne do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wzmiankowane rozporządzenie nie ma zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż skarżący M. S. nie podjął i nie wykonywał transportu drogowego na podstawie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 1071/2009.
Licencję na wykonywanie transportu drogowego skarżący uzyskał, bowiem na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. spełniając wówczas m.in. wymóg dobrej reputacji. Z kolei, wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r., który uprawomocnił się 17 lutego 2011 r. został skazany za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, co oznacza, że jeszcze przed dniem wejścia w życie ww rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 ziściła się przesłanka do cofnięcia skarżącemu licencji na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu opublikowanym w Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 t.j.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż w sprawie miały zastosowanie przepisy: art. 5 ust. 3 pkt 1) lit. a) u.t.d.- "(...) wymóg dobrej reputacji nie jest spełniony lub przestał być spełniany przez te osoby, jeżeli zostały skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne (...) przeciwko wiarygodności dokumentów (...)." oraz art. 15 ust. 1 pkt 2) lit. a) u.t.d.: "Licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego." Trzeba przy tym przypomnieć, że przepisy te zostały ustanowione przez prawodawcę krajowego, zgodnie z zapisem dyrektywy Rady 96/26/WE: "Państwa Członkowskie określą warunki, które muszą być spełnione przez przedsiębiorstwa utworzone na ich terytoriach, aby spełniony został wymóg nieposzlakowanej opinii. Do ich obowiązków należy zdecydowanie o tym, że warunek ten nie jest spełniany lub przestał być spełniany (...)." Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo uczynił, przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie w aspekcie ww przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Ponieważ M. S. nie podjął i nie wykonywał transportu drogowego na podstawie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 1071/2009, to tym samym, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie mogła mieć zastosowania wskazana w artykule 6 tego rozporządzenia zasada proporcjonalności (czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję). Podobny problem, jaki zaistniał w niniejszej sprawie, był rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 848/14 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poglądy tam zaprezentowane, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną M. S.