Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 lutego 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1696/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz naliczenia opłaty.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich działający w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt.3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r.., Nr 19, poz. 115 z póz. zm.), § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r. Nr 140, poz. 1481), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r. Nr XXXI/666/2004 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z dnia 19.06.2004r. z póz. zm.), na podstawie upoważnienia z dnia 1 lipca 2008 r. Nr PW- 0159/1758/2008 Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania spraw związanych zarządzaniem drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), wojewódzkimi i powiatowymi na terenie m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Zarządcę A. w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania w nim stóp fundamentowych:
- 1. zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi krajowej: A!. S. rej. ul. P., o powierzchni całkowitej 6,12 m wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr [...] do niniejszej decyzji, na okres od dnia 13.02.2009 r. do dnia 31.12.2011 r. w celu funkcjonowania w nim stóp fundamentowych;
- 2. ustalił warunki zajęcia pasa drogowego, stanowiące załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji;
- 3. ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym stóp fundamentowych w wysokości 25.752,96 (dwadzieścia pięć tysięcy siedemset pięćdziesiąt dwa złote 96/100), wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni pasa drogowego, zajętej przez rzut poziomy obiektu 6,12 m2, stawki opłaty ustalonej w wysokości 4,00 zł/m2 dziennie i 1052 dni zajęcia terenu, płatną wg zasad określonych w pkt. 4;
- 4. ustalił, że opłatę określoną w pkt. 3 należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna na rachunek Zarządu Dróg Miejskich;
- 5. zobowiązał właściciela przedmiotowego obiektu do powiadomienia Zarządu Dróg Miejskich o każdej zmianie adresu siedziby firmy.
Od powyższej decyzji B. sp. z. o.o. w B. - jako reprezentująca A., wniosła odwołanie zarzucając organowi błędne ustalenie, że przedmiotowa stopa fundamentowa znajduje się w pasie drogowym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. Powtórna analiza całokształtu sprawy doprowadziła organ odwoławczy do takich samych wniosków, do jakich doszedł organ pierwszej instancji.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej A. na powyższe rozstrzygnięcie uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.
WSA wskazał, że skoro organ prawidłowo ustalił, że przedmiotowe stopy fundamentowe znajdują się w pasie drogowym, zasadnie wydał decyzję (na wniosek strony), którą zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego o określonej powierzchni na okres od dnia 13.02.2009 r. do dnia 31.12.2011 r. w celu funkcjonowania w nim stóp fundamentowych. Organ prawidłowo także ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowych stóp fundamentowych.
Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie okresu, którego dotyczył wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Istotnie decyzja SKO wydana została z bardzo znacznym opóźnieniem, lecz nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na wniosek strony. Skoro w toku postępowania doszło do naruszenia terminów określonych w k.p.a., strona mogła wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) tj.
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które de iure nie odnosi się do zarzutów skargi ani podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zostało zastąpione ogólnikową aprobatą stanowiska organu orzekającego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 §§ 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie kontroli nad działalnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w zakresie postępowania zakończonego ostateczną decyzją dnia [...] czerwca 2017 r., to jest oddalenie skargi i zaniechanie uchylenia ww. decyzji, mimo że została ona wydana z naruszeniem:
- a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie okresu, którego dotyczył wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego;
- b) art. 77 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, nie dający podstaw do ustalenia, czy stopa fundamentowa budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. P. [...] znajdowała się w pasie drogowym;
- c) art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprze przyjęcie, że teren, z którym znajdować się miała przedmiotowa stopa fundamentowa jest terenem, w którym znajduje się droga lub urządzenia technicznie związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą;
- II. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych polegającą na przyjęciu, że o kwalifikacji terenu jako pasa drogowego decyduje jego przeznaczenie w ewidencji gruntów i budynków oraz aktach determinujących możliwy bądź planowany sposób jego wykorzystania, podczas gdy prawidłowa wykładnia przedmiotowego przepisu winna prowadzić do przyjęcia, że o kwalifikacji terenu, jako pasa drogowego, decyduje stan faktyczny na gruncie tj. zlokalizowanie w nim drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zarzuty w niej podniesione nie są trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje.
Zasadniczym spornym elementem stanu faktycznego w tej sprawie było ustalenie zajęcia określonej powierzchni pasa drogowego przez wybudowanie stopy fundamentowej budynku mieszkalnego skarżącej A., oraz czy stan ewidencyjny gruntów uwidoczniony na mapie geodezyjnej jest wystarczający do wykazania stanu prawnego pasa drogowego w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Organ na podstawie niekwestionowanego dowodu w postaci dokumentu -mapy geodezyjnej ustalił prawidłowo, że sporny element budynku w postaci stopy fundamentowej zajmuje określoną dokładnie powierzchnię pasa gruntu należącego do pasa drogowego. Skarżąca A. nie zdołała podważyć powyższego ustalenia zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej. Dlatego też Sąd I Instancji nie naruszył przepisów postępowania akceptując ustalony przez organ stan faktyczny. Potwierdzając powyższe ustalenia faktyczne organu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I Instancji przestrzegał przepisy postępowania, a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I Instancji, wbrew zarzutom strony skarżącej, odniósł się wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Zarzut skarżącej A., że organ naruszył przepis art. 77 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, nie dający podstaw do ustalenia, czy stopa fundamentowa budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. P. [...] znajdowała się w pasie drogowym; a Sąd I Instancji tego nie stwierdził w zaskarżonym wyroku jest całkowicie chybiony, gdyż podstawą ustalenia stanu faktycznego i prawnego pasa drogowego są dokumenty, stanowiące podstawę wykazanie prawa własności nieruchomości, jakimi są m.inn. mapy geodezyjne, a ponadto skarżący nie dostarczył dowodów przeciwnych potwierdzających jego zarzut, że stopa fundamentowa nie zajmują spornego odcinka pasa drogowego.
Strona skarżąca w zasadzie nie kwestionowała stanu prawnego własności sąsiadujących nieruchomości działki nr [...] i zajęcia stopą fundamentową określonej powierzchni sąsiedniej nieruchomości, uwidocznionej w ewidencji gruntów jako nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie ZDM, jako pas drogowy Al. S. i ul. P., a skoncentrowała się na fakcie niewykorzystania tej spornej powierzchni na pas drogowy.
Należy podkreślić, że to sama A. wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego funkcjonowania w nim stóp fundamentowych: budynku A. i takie zezwolenie uzyskała w postaci kwestionowanej decyzji. Zatem ubiegając się o takie zezwolenie nie miała wątpliwości, że zajęła sporny odcinek pasa drogowego i nie może obecnie twierdzić, bez zmiany okoliczności sprawy, że jest inaczej.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, omawiana działka nr [...] jest drogą i ten dowód w postaci dokumentu geodezyjnego miał zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego w tej sprawie. Ponadto w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej, na której Wydział Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta wrysował propozycję przebiegu projektowanej linii rozgraniczającej Al. Gen. S. (linia zachodnia), która stanowi granicę głównego układu komunikacyjnego tego terenu (Al. S.) określonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. st. Warszawy. Studium, co przyjęte zostało Uchwałą Rady m. st. Warszawy nr LXXXII 2746/2006 z dnia 10 października 2006r. z późniejszymi zmianami i stanowi podstawę do opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Sąd I Instancji zasadnie stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego, po analizie linii rozgraniczającej drogę - Al. Gen. S. (linii zachodniej), prawidłowo ustalono, że omawiane stopy fundamentowe są posadowione na terenie będącym w trwałym zarządzie ZDM, w pasie drogowym ulicy. Strona skarżąca nie zakwestionowała wyliczenia zajętej powierzchni pasa drogi pod stopy fundamentowe tym bardziej, że było ono zgodne z załączoną do wniosku mapą lokalizacji opracowaną w dniu 18.12.2008 r. przez uprawnionego geodetę. W tych warunkach organ zasadnie wydał decyzję (na wniosek strony), którą zezwolił na zajęcie odcinka pasa drogowego o określonej powierzchni na okres od dnia 13.02.2009 r. do dnia 31.12.2011 r. w celu funkcjonowania w nim stóp fundamentowych i ustalił stosowną opłatę, której wysokość jest niekwestionowana w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia przez organ przepisu art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po upływie okresu, którego dotyczył wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego.
Sąd I Instancji przyznał, że istotnie decyzja SKO wydana została z bardzo znacznym opóźnieniem, lecz nie powoduje to bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na wniosek strony. Należy zauważyć, że wniosek A. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był rozpatrywany w postępowaniu administracyjnym dwukrotnie na skutek uchylenia pierwszej decyzji prze SKO, co znacznie wydłużyło czas trwania postępowania. Skoro w toku postępowania doszło do naruszenia terminów określonych w k.p.a., strona mogła wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w szczególności art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W toku postępowania administracyjnego wykazano bowiem, że teren, w którym znajduje się przedmiotowa stopa fundamentowa, stanowi pas drogowy. Zgodnie z treścią przepisu art. 4.pkt. 1 i 2 definicja legalna pasa drogowego została sformułowana jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zaś drogi jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; co nie oznacza, że pas drogowy jest ściśle określony do widocznych urządzeń drogowych a jego granic nie określają stosowne przepisy i decyzje administracyjne, na które powołuje się organ oraz Sąd w zaskarżonym wyroku. Sąd I Instancji nie miał obowiązku badać, jak wykorzystywany jest sporny pas drogowy przez ZDM, który jest uprawniony do jego zarządzania.
Skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nietrafne, w tym zarzut naruszenia przepisu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż niewątpliwie sporna powierzchnia zajęta w celu funkcjonowania stóp fundamentowych budynku A. znajduje się w pasie drogowym opisanym szczegółowo w decyzji o zezwoleniu na zajęcie tego pasa.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a.