Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 473/19, po rozpoznaniu skargi A. Sp. j. w D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie oznakowania na wprowadzonym do obrotu wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r., oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ponadto organ skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez pominięcie okoliczności, że w toku kontroli nr [...] prowadzonej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego u sprzedawcy B. sp. j. – [...], K. [...], [...]-[...] U., stwierdzono nieprawidłowości formalne co do informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych sporządzonej dla wyrobu budowlanego: płyta styropianowa [...]. Powyższa okoliczność została uwzględniona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. w ramach dyrektywy uprzedniego naruszenia przez producenta przepisów ustawy i potraktowana jako okoliczność obciążająca, co skutkowało nieznacznym podwyższeniem wysokości kary;
- II. naruszeni prawa materialnego, tj. art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1570 ze zm.; dalej jako: u.w.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że kara pieniężna nałożona ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] jest rażąco wysoka i nie odpowiada stopniowi zawinienia oraz pozostałym okolicznościom sprawy, w sytuacji gdy wysokość nałożonej kary pieniężnej jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa, a organ miarkując wysokość tej kary prawidłowo zastosował dyrektywy określone w art. 36j ust. 3 u.w.b.
Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie przedstawił w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Po pierwsze niezasadne są sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty procesowe naruszenia 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że w toku kontroli nr [...] prowadzonej przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego u sprzedawcy B. sp. j. – [...], K. [...], [...]-[...] U., stwierdzono nieprawidłowości formalne co do informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych sporządzonej dla wyrobu budowlanego: płyta styropianowa [...]. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że powyższa okoliczność została uwzględniona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. w ramach dyrektywy uprzedniego naruszenia przez producenta przepisów ustawy i potraktowana jako okoliczność obciążająca, co skutkowało nieznacznym podwyższeniem wysokości kary.
Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni art. 36j ust. 3 oraz art. 36b u.w.b.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenie Sąd I instancji ocenił także kwestię innego – wcześniejszego - stwierdzenia nieprawidłowości formalnych co do informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz w deklaracji właściwości użytkowych sporządzonej dla wyrobu budowlanego przez skarżącą spółkę stwierdzając "Odnosząc się do wcześniejszego naruszenia przepisów ustawy przez skarżącą podkreślić należy, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez skarżącą przepisów ustawy w zakresie produktów takich samych jak wyrób budowlany".
Natomiast w tzw. części historycznej uzasadnienia wskazano, że "Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie takich samych wyrobów. Natomiast Łódzki WINB objął kontrolą nr [...], przeprowadzoną u sprzedawcy, tj. B. sp. j. – [...], K. [...], [...]-[...] U., wyrób budowlany: płytę styropianową [...]. W toku kontroli wykazano nieprawidłowości formalne dotyczące informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych (nieprawidłowości zostały usunięte). Natomiast przeprowadzone badania próbki kontrolnej ww. wyrobu wykazały, że dla zbadanych właściwości użytkowych uzyskano wyniki zgodne z deklarowanymi przez producenta".
Nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że WSA pominął tę okoliczność. Natomiast to, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną tej okoliczności, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z pism procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu.
Konkludując zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza zatem także to, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, iż Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także norm, których naruszenie organ powinien był wziąć pod uwagę z urzędu, natomiast treść tego zarzutu prowadzi do wniosku, że zamierzał poprzez wskazanie na naruszenie tego przepisu, podważyć ocenę prawną stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza w kwestii wcześniejszego naruszenia przepisów ustawy przez skarżącą Spółkę.
Przepis ten jednak takiemu celowi nie służy (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1555/15). Podsumowując, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, muszą zostać uznane nie nieuzasadnione.
Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 36j ust. 3 u.w.b., zgodnie, z którym ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.
Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w celu prawidłowego (proporcjonalnego, sprawiedliwego) nakładania kar pieniężnych ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy nakładaniu kary pieniężnej. Nie ma także wątpliwości, że ustalając wysokość kary, należy więc wziąć pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 u.w.b., czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.
Skarżący kasacyjnie organ nie wywiódł jednak z tej konstatacji prawidłowych wniosków. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że niemal wszystkie wskazane art. 36j ust. 3 u.w.b. okoliczności przemawiały na korzyść ukaranej spółki. W związku z powyższym nie ma usprawiedliwionych podstaw także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 36j ust. 3 w zw. z art. 36b u.w.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że kara pieniężna nałożona ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., jest rażąco wysoka i nie odpowiada stopniowi zawinienia oraz pozostałym okolicznościom sprawy skoro została obciążona karą finansową w wysokości 33.000 zł, co stanowi aż 1/3 maksymalnej kary przewidzianej za przedmiotowe naruszenie.
Z powyższych względów prawidłowa jest uwaga WSA, iż jeżeli organ ustalił, że wyrób budowlany nie spełnia tylko dwóch z czterech przebadanych (i aż dwunastu zadeklarowanych) właściwości użytkowych, a zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych nie jest wysoki, gdyż wynosi 2,6% w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła i 4,5% w odniesieniu do oporu cieplnego, to wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, stopień naruszenia przepisów ustawy przez skarżącą spółkę zasługuje na miano niskiego.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż także większość pozostałych okoliczności, stanowiących dyrektywy wymiaru kary finansowej, przemawiało za jej obniżeniem w stosunku do skarżącej. Prawidłowa jest bowiem konstatacja WSA, iż w toku postępowania ustalono, że liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu przez skarżącą była bardzo mała i wynosi tylko 9 m3, a organ także wskazywał, że niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że ukarana spółka brała czynny udział we wszystkich postępowaniach dotyczących wyrobu budowlanego (postępowanie w przedmiocie wprowadzenia do obrotu, postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie nałożenia kary finansowej, postępowanie odwoławcze w przedmiocie nałożenia kary finansowej), współpracując z organami administracji oraz przyczyniając się do szybkiego załatwienia sprawy (co również zostało dostrzeżone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego).
Dodatkowo, jak uznał WSA - od 1 stycznia 2017 r. (czyli od daty wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły nieprzestrzegania przez skarżącą przepisów ustawy w zakresie produktów takich samych jak wyrób budowlany, którego dotyczy postępowanie.
Zdaniem NSA, niewątpliwie jednak za obciążającą okoliczność może być uznane wskazane wyżej uprzednio ujawnione w toku kontroli nr [...] nieprawidłowości formalne dotyczące informacji towarzyszącej oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych produktu. Sam organ jednak przyznał w skardze kasacyjnej, że skutkowały one tylko "nieznacznym" "podwyższeniem" kary. Takie podejście organu było prawidłowe - organ mógł te okoliczności tylko jako nieznacznie zwiększające wymiar kary, ponieważ dotyczyły one innego produktu, zostały niezwłocznie usunięte oraz nie stwierdzono niezgodności właściwości użytkowych produktu z deklarowanymi wartościami dla wyrobu. Powyższe uwagi nie mają jednak wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ nadal za usprawiedliwiony uznać należy wywód WSA, że pomimo zaistnienia szeregu okoliczności działających na korzyść skarżącej spółki, została ona obciążona karą finansową niewspółmierną do stopnia naruszenia przepisów, bowiem stanowiącą aż 1/3 wysokości maksymalnej kary określonej w art. 36b ustawy o wyrobach budowlanych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej spółki należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.