Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 października 2001 r. o sygn. akt V SA/Wa 2291/10 oddalił skargę A. 2 Sp. z o.o. w W. na informację Ministra Gospodarki – Departament Funduszy Europejskich z dnia 6 września 2001 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 14 grudnia 2009 r. A. 2 Spółka z o.o. w W. złożyła w Ministerstwie Gospodarki – Departamencie Wdrażania Programów Operacyjnych w ramach Działania 4.5: "Wsparcie inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki", Poddziałania 4.5.2: "Wsparcie inwestycji w sektorze usług nowoczesnych" Programu Operacyjnego - Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 wniosek o dofinansowanie nr [...] wraz z wymaganymi załącznikami. Wniosek ten dotyczył realizacji projektu pt.: "Rozwój technologii i technik e-learningowych poprzez utworzenie Centrum Badawczo-Rozwojowego".
Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. Spółka A. 2 otrzymała od Ministerstwa Gospodarki – Departamentu Wdrażania Programów Operacyjnych wezwanie do uzupełnienia, w nieprzekraczalnym terminie 5 dni roboczych od daty otrzymania pisma, braków formalnych przedmiotowego wniosku o dofinansowanie.
W dniu 28 stycznia 2010 r. Spółka A. 2, z zachowaniem wyznaczonego przez organ terminu, złożyła uzupełniony wniosek o dofinansowanie wraz z biznesplanem. Do dokumentów tych Spółka A. 2 dołączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem umowę dzierżawy wraz z pisemnym wyjaśnieniem w przedmiocie kosztu dzierżawy, w którym zlokalizowane będą zakupione środki trwałe i stworzone zostanie Centrum Badawczo-Rozwojowe.
Pismem z dnia 9 lutego 2010 r. Spółka A. 2 została poinformowana, że analizowany wniosek o dofinansowanie nie został zakwalifikowany do wsparcia finansowego, gdyż stwierdzono uchybienie formalne w takiej postaci, że w różnych częściach wniosku o dofinansowanie wskazano inną ilość nowych miejsc pracy, jaka ma powstać Centrum Badawczo-Rozwojowym, w związku z czym nie zostało spełnione kryterium formalne pt: "Informacje zawarte w biznesplanie są spójne z informacjami zawartymi w l części wniosku o dofinansowanie".
Od powyższej decyzji Ministerstwa Gospodarki Spółka A. 2 złożyła protest.
W piśmie z dnia 26 marca 2010 r. Ministerstwo Gospodarki – Departament Wdrażania Programów Operacyjnych poinformowało, że ww. protest został rozpatrzony pozytywnie, w związku z czym Spółka A. 2 została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie poprzez skorygowanie w jego treści danych dotyczących nowych miejsc pracy, które mają powstać w dziale badawczo-rozwojowym.
W dniu 8 kwietnia 2010 r. Spółka A. 2 złożyła terminowo w Ministerstwie Gospodarki ostateczną wersję wniosku o dofinansowanie wraz z biznesplanem z uzupełnionymi brakami w postaci skorygowanej ilości nowych miejsc pracy w dziale B+R.
Pismem z dnia 7 maja 2010 r. Spółka A. 2 została poinformowana, że omawiany projekt nie został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 4.5. Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Spółka A. 2 złożyła protest od powyższej czynności.
Pismem z dnia 2 lipca 2010 r. Ministerstwo Gospodarki poinformowało A. 2 o negatywnym rozpatrzeniu protestu z uwagi na to, że przedmiotowy projekt nie spełnia ww. spornych kryteriów.
Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka A. 2 złożyła odwołanie.
W piśmie z dnia 6 września 2010 r. Spółka została poinformowana przez Ministerstwo Gospodarki Departament Funduszy Europejskich że odwołanie dotyczące analizowanego projektu zostało rozpatrzone negatywnie. Zdaniem eksperta wnioskodawca nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego: "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT lub centrum usług wspólnych" oraz kryterium finansowe: "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np.: promesa kredytowa) potwierdzają zdolność Wnioskodawcy do zrealizowania projektu".
W ocenie eksperta Spółka A. 2 nie spełniła kryterium: "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT lub centrum usług wspólnych", gdyż w treści wniosku o dofinansowanie organizacyjne wyodrębnienie jednostki mającej prowadzić badania B+R w ramach struktury Spółka A. 2 nie zostało opisane w sposób wystarczający. Ponadto A. 2 nie przedstawiło konkretnego programu samych badań ani również ich wystarczającego opisu, co jest elementem definiującym charakter inwestycji. Projekt A. 2 nie spełnia również kryterium finansowego: "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np.: promesa kredytowa) potwierdzają zdolność wnioskodawcy do zrealizowania projektu", gdyż wymagane wskaźniki finansowe muszą być spełnione w okresie trwałości projektu, a zatem w każdym roku okresu trwałości, a nie jak twierdzi wnioskodawca, w jednym (np.: ostatnim) roku okresu trwałości projektu.
Od powyższego rozstrzygnięcia A. 2 Spółka z o.o. w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji nie stwierdził aby ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy.
Sąd I instancji stwierdził, że cel projektu nie jest zgodny z celem działania. Z treści wniosku wynika bowiem, że celem projektu jest stworzenie nie centrum badawczo-rozwojowego, ale usługi internetowej – platformy e-learningowej, której poświęcony jest opis we wniosku.
Ze szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego - Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 wynika, że cele działania 4 obejmują dofinansowanie przedsięwzięć także w zakresie wdrażania wyników prac B+R, co oznacza że w jednym wniosku można aplikować o sfinansowanie także prac wdrożeniowych. Jednak biorąc pod uwagę elementy podkreślane przez ekspertów tj. brak dostatecznego opisu wyodrębnienia działu B+R, brak programu i opisu samych badań należy stwierdzić, że ocena ekspertów w zakresie braku spełniania powyższego kryterium jest prawidłowa. Sąd I instancji zaznaczył, że projekt A. 2 nie mieści się w ramach działania 4.5.2. Otóż nie zaczyna się od stworzenia centrum B+R z ustalonym programem badawczym, aby następnie przejść do fazy wdrożenia. Sąd I instancji stwierdził, że chce w pierwszej kolejności stworzyć usługę, a prace badawczo-rozwojowe będą wykonywane niejako "przy okazji" tworzenia platformy, gdy zaistnieje taka potrzeba.
W ocenie Sądu Instytucja Wdrażająca w sposób prawidłowy przyjęła że projekt nie spełnia także kryterium finansowego, co oznacza że właściwie zinterpretowała zapisy "Przewodnika po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG 2007-2013", i przyjęła, że aby kryterium zostało uznane za spełnione, przyjęte dla wskazanych wskaźników (płynność bieżąca, rentowność, wykorzystanie funduszy obcych - wskaźnik zadłużenia, zwrot na aktywach ROA) wartości graniczne muszą być osiągnięte w okresie trwałości projektu dla co najmniej trzech z wyżej wymienionych wskaźników. Oznacza to, że w ciągu trzech lat okresu trwałości projektu wymóg ten musi być spełniony w każdym roku. Zdaniem Sądu I instancji nie ma powodów, aby Spółka musiała spełniać ten wymóg dopiero w ostatnim roku trwałości projektu, skoro spełnienie powyższych wymogów, na co słusznie zwraca uwagę Instytucja Wdrażająca, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa finansowego inwestycji.
Konieczność zachowania co najmniej trzech spośród czterech wskaźników finansowych ogranicza do minimum ryzyko popadnięcia beneficjenta w stan upadłości, spowodowany bądź to nadmiernym zadłużeniem bądź utratą zdolności do regulowania bieżących zobowiązań.
Z tego powodu Instytucja Wdrażająca prawidłowo ustaliła, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego o nazwie "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np.: promesa kredytowa) potwierdzają zdolność Wnioskodawcy do zrealizowania projektu".
Od wyroku Sądu I instancji Spółka A. 2 Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła ww. orzeczenie w całości i zarzucił naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez błędne uznanie przez Ministerstwo Gospodarki – Departament Funduszy Europejskich, że wniosek o dofinansowanie nr [...] nie spełnia następujących kryteriów:
- 1) kryterium merytoryczne obligatoryjne "Projekt polega na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum badawczo-rozwojowego, lub na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum IT lub centrum usług wspólnych",
- 2) kryterium merytoryczne obligatoryjne: "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (promesa kredytowa) potwierdzają zdolność Wnioskodawcy do zrealizowania projektu".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podała, że z treści wniosku o dofinansowanie, w tym punktu 16 wniosku, wynika, że w ramach struktury organizacyjnej A. 2 wyodrębniona zostanie jednostka organizacyjna w postaci działu B+R. Nie jest, jak twierdzi ekspert, że Spółka w treści wniosku o dofinansowanie nie wskazał precyzyjnie sformułowanego programu badań, a zamiast tego skupił się na pracach wdrożeniowych jakie prowadzić ma utworzone Centrum. Skarżąca podkreśliła, że projekt polegający na utworzeniu Centrum Badawczo-Rozwojowego będzie faktycznie realizowany z projektem polegającym na budowie Centrum IT. Jednak, wbrew twierdzeniom eksperta, zadania i cele realizowane przez te jednostki nie będą się dublować, Centrum IT będzie prowadziło czynności polegające na testowaniu, rozwoju i wdrażaniu technologii komunikacji bezprzewodowej trzeciego stopnia (HSPA+). Spółka zaznaczyła, że w ramach realizacji projektu będzie dysponowała odpowiednimi zasobami technicznymi. Spółka posiada odpowiednie pomieszczenia do prowadzenia badań naukowych oraz cześć sprzętu trwałego wymaganego do tego rodzaju inwestycji.
Argumentując zarzuty odnośnie kryterium finansowego Spółka podkreśliła, że wbrew twierdzeniu eksperta, z treści ww. fragmentu Przewodnika nie wynika, aby wymagane wartości graniczne wskaźników finansowych muszą być osiągane przez cały okres trwałości projektu. Wystarczy bowiem osiągnięcie wymaganej wartości wskaźników nie później niż w ostatnim okresie trwałości projektu. Skarżący zaznaczył, że wszystkie wskaźniki finansowe osiągają korzystniejsze wartości liczbowe lub procentowe, tj. w 2013 r. i 2014 r. spełnione zostaną wymagania dla dwóch wskaźników finansowych, przy czym w 2014 r. wskaźniki te są korzystniejsze niż w 2013 r. W 2015 r. Spółka spełni wymagania dla wszystkich czterech wskaźników. Taki stan rzeczy uzasadniony jest charakterem prowadzonej przez A. 2 działalności gospodarczej i strategią przedsiębiorstwa. Spółka podkreśliła, że uzyskała zaufanie podmiotów finansowych w tym Invest Banku, który udzielił promesy kredytowej na przedmiotowy projekt.
Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena projektu pt. "Rozwój technologii i technik e-learningowych poprzez utworzenie własnego Centrum Badawczo - Rozwojowego" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą lub Pośredniczącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sama strona skarżąca przyznała, że warunkiem dofinansowania realizacji przedmiotowego projektu inwestycji w ramach Programu Operacyjnego na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r., jest zgodność projektu z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący.
Sąd I instancji oceniając spełnienie kryteriów, którymi zajmował się organ administracji rozstrzygając niniejszą sprawę wbrew zarzutom skarżącego nie naruszył przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. Przepis ten określa, że do zadań instytucji zarządzającej należy wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego.
Według skarżącego naruszenie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 u.z.p.p.r. miało polegać na błędnej interpretacji dwóch kryteriów merytorycznych obligatoryjnych, których niespełnienie było podstawą negatywnej oceny projektu i dlatego szczegółowe omówienie obu tych kryteriów było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji.
Należy podkreślić, że w zaskarżonym wyroku odniesiono się zarówno do kryterium finansowego jak i kryterium celu projektu i działania, polegających na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę centrum badawczo-rozwojowego lub na inwestycji w utworzenie lub rozbudowę IT lub centrum usług wspólnych.
Skarżący nie podniósł w skardze kasacyjnej jakichkolwiek zarzutów procesowych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych organu, a zatem ustalenia co do treści informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie projektu i jego załączników w zakresie powyższych kryteriów nie mogą budzić wątpliwości.
Z treści wniosku wynika, że celem projektu jest tworzenie usług internetowych – platformy e-learningowej i temu jest poświęcony opis w treści wniosku. Natomiast działalność centrum badawczo-rozwojowego nie została należycie opisana zarówno co do opisu samego programu badań, a także wyodrębnienia działu badawczo-rozwojowego.
Zdaniem Sądu I instancji główny problem tego projektu sprowadza się do tego, że w ramach poddziałania 4.5.2 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 można sfinansować wyłącznie inwestycje na cele wprowadzone w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 lutego 2009 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej dla inwestycji o dużym znaczeniu dla gospodarki w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (Dz.U. Nr 75, poz. 638 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Gospodarki. Natomiast przedmiotowy projekt jako szerszy niż określony dla tego poddziałania nie spełnia kryterium merytorycznego obligatoryjnego "Projekt polega na inwestycji w utworzeniu lub rozbudowie centrum badawczo-rozwojowego lub na inwestycji w utworzeniu lub rozbudowie centrum IT".
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić naruszenia przepisów prawa materialnego § 8 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Gospodarki, który to przepis został prawidłowo zinterpretowany i zastosowany przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
O wiele istotniejsze znaczenie dla negatywnej oceny projektu Spółki A. 2 objętego postępowaniem kwalifikacyjnym w niniejszej sprawie miało niespełnienie drugiego kryterium merytorycznego obligatoryjnego, a mianowicie osiągania określonej zdolności finansowej do realizacji projektu.
Powyższe kryterium zdolności finansowej opisane szczegółowo w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach POIG 2007-2013" uznane zostało przez Instytucję Wdrażającą za niedopełnione z powodu nieosiągnięcia określonych wskaźników w okresie trwałości projektu.
Ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie dokonane przez organ a następnie zaaprobowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie były przez stronę skarżącą kwestionowane.
Spór w zakresie zastosowania tego kryterium zdolności finansowej dotyczył jedynie wykładni pojęcia "okresu trwałości projektu" a konkretnie czy beneficjent ma osiągać trzy spośród czterech wskaźników finansowych w każdym roku trzyletniej trwałości projektu czy też wystarczy, że osiągnie je w ostatnim roku tego okresu trwałości projektu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organ jak w Sąd I instancji dokonali prawidłowej wykładni kryterium zdolności finansowej wnioskodawcy do zrealizowania projektu, przyjmując, że w ciągu trzech lat okresu trwałości projektu wymóg osiągnięcia co najmniej trzech wskaźników finansowych musi być spełniony w każdym roku.
Nie ma uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, które reprezentuje strona skarżąca, że beneficjent pomocy musiał spełniać ten wymóg dopiero w ostatnim roku trwałości projektu.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że argumentem za jego rozumieniem pojęcia "okresu trwałości projektu", w czasie którego skarżący musi spełniać określone w przedmiotowym kryterium zdolności finansowej wskaźniki jest między innymi zapewnienie bezpieczeństwa finansowego inwestycji.
Spełnienie tego kryterium w takiej postaci jak to przedstawili eksperci oraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ogranicza do minimum ryzyko upadłości beneficjenta spowodowanej np. brakiem płynności finansowej czy też nadmiernym zadłużeniem.
Sąd I instancji odniósł się również do zarzutów specyfiki branży, w której funkcjonuje Spółka oraz porównano osiąganie zdolności finansowej w tej działalności przez różne podmioty gospodarcze.
Nie bez znaczenia dla właściwej interpretacji kryterium merytorycznego pod nazwą "Informacje zawarte we wniosku lub załączone dokumenty (np. promesa kredytowa) potwierdzają zdolność wnioskodawcy do zrealizowania projektu" jest treść wcześniejsza "Przewodnika po kryteriach" z 30 lipca 2008 r. w zakresie kryterium zdolności finansowej, które wówczas brzmiało, że wartości graniczne muszą być osiągnięte w ostatnim roku obrotowym.
Przekonywująca jest argumentacja organu, że podstawą umowy było dążenie do tego aby nie tylko w ostatnim roku obrotowym wymogi finansowe zostały spełnione, ale również w pozostałych latach okresu trwałości projektu (wykładnia historyczna).
Posługując się pozostałymi metodami wykładni językowej i funkcjonalnej również należało dojść do wniosku, że osiąganie określonych wskaźników "w okresie trwałości projektu" obejmuje cały ten okres a nie tylko ewentualnie ostatni jego etap (ostatni rok trwałości projektu).
Okres trwałości projektu w rozumieniu Przewodnika traktować należy jako przedział czasowy od chwili zakończenia realnego projektu niepodzielony formalnie na poszczególne etapy co nie oznacza, że swoją zdolność finansową podmiot gospodarczy mierzy w ocenie według zasad obrachunkowych czyli w każdym roku obrotowym okresu trwałości projektu.
Również ostatni argument semantyczny skarżącego, że omawiany przepis mówi o "osiągnięciu" a nie "osiąganiu, czy o utrzymywaniu wskaźników" co wskazywałoby, że spełnienie wskaźników finansowych mogłoby nastąpić w każdym momencie okresu trwałości projektu, nawet w ostatniej jego fazie (roku) a nie jak to przyjął organ w każdym roku tego okresu, nie zmienił poglądu NSA, że zastosowana wykładnia przez Sąd I instancji jest trafna i odpowiada sensowi kryterium zdolności finansowej nadanego mu mocą Przewodnika po kryteriach z 2009 roku.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.