Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R (dalej: WSA w R) uwzględnił skargę F H – U "W " P sp. j. z siedzibą w P T (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P (dalej: Dyrektor) z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, uchylając zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu 3 listopada 2012 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w P przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego użytkowanego przez skarżącą, w trakcie której stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, co skutkowało, że pojazd jest nienormatywny, wymagający zezwolenia kategorii V na przejazd po drodze krajowej, po której poruszał się. Naczelnik Urzędu Celnego w P decyzją z dnia [..] maja 2013 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł, za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia kategorii V. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancj,i wyjaśniając w uzasadnieniu, że rzeczywista masa całkowita dwuosiowego pojazdu samochodowego przekroczyła dopuszczalną wartość 18000 kg przewidzianą dla tego typu pojazdów zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych.
Organ uznał w związku z tym, że nacisk osi pojazdu nie przekroczył wielkości dopuszczalnych, zatem właściwym dokumentem uprawniającym do poruszania po drodze publicznej na terytorium RP byłoby zezwolenie kategorii V. Zaznaczono jednocześnie, że w celu stwierdzenia, czy pojazd jest normatywny, czy też nie, organ celny pierwszej instancji uwzględnił maksymalne dopuszczalne błędy wskazań wagi, a przy ustalaniu masy całkowitej dopuszczalne błędy metody cząstkowych ważeń pojazdu. Analiza akt sprawy dowodzi, że w trakcie procesu ważenia nie miały miejsca żadne nieprawidłowości. Kierujący kontrolowanym pojazdem wystąpił z wnioskiem o powtórny pomiar pojazdu, stwierdzając, że nie zgadza się z wynikiem pierwszego ważenia. Organ celny uwzględnił wniosek i dokonał ponownego pomiaru, którego wyniki potwierdziły przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Kierujący pojazdem zaznaczył w treści obu sporządzonych protokołów, że nie zgadza się z wynikami ważenia i zauważył, że drugie ważenie wykazało większą masę całkowitą pojazdu, mimo że jeden z kierowców opuścił pojazd oraz że przy cofaniu waga wskazała niecałe 18000 kg.
W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do kwestionowania wyników pomiaru. Organ zauważył, że nie można ściśle wiązać wielkości masy całkowitej z naciskami osi pojazdu, gdyż wielkość tych ostatnich uzależniona jest również od wielu innych czynników.
WSA w R uwzględniając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące wadliwości poczynionych ustaleń w zakresie wyników ważenia pojazdu. Do nałożenia kary upoważnia uzyskanie takich wyników ważenia pojazdu, które nie budzą wątpliwości. Jest to zasadniczy dowód stanowiący podstawę odpowiedzialności administracyjnej strony w zakresie wysokości nałożonej kary.
Organy obu instancji w uzasadnieniu swoich decyzji opisywały przeprowadzanie operacji matematycznej polegającej na tym, że od zmierzonej wielkości nacisku osi odjęto 200 kg, a wynik pomniejszono o 2 %, zaś od zmierzonej wielkości masy całkowitej odjęto 400 kg (ilość osi – 2 x 200 kg), a uzyskany wynik pomniejszono o 2 %. Uwzględnienie maksymalnych dopuszczalnych błędów zapobiega ustaleniu w wyniku pomiaru wielkości większych od wielkości rzeczywistych. Nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej opierają się powyższe obliczenia, będące de facto korektą wskazań wagi. Organy posłużyły się do ustalenia wagi pojazdu pewnym współczynnikiem korygującym, nie wskazując jego źródła.
Przedstawiona w postępowaniu sądowoadministracyjnym Instrukcja postępowania funkcjonariuszy celnych nie jest źródłem prawa. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 25 września 2007 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu oraz szczegółowego zakresu badań i sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 188, poz. 1345) nie zawiera expressis verbis unormowania wskazującego na legalność i prawidłowość dokonania tego typu korekty. Z rozporządzenia wynika, że ustalenie sumarycznej masy pojazdu może być obarczone błędem w zależności od klasy dokładności wagi – załącznik nr 2 do rozporządzenia. Rzeczą organów było wyjaśnienie tej kwestii, z powołaniem się na przepisy rozporządzenia.
Fakt, że korekty dokonano w interesie skarżącego jest bez znaczenia, ze względu na akcentowane w skardze duże różnice wyników 1 i 2 ważenia. Organ winien wyjaśnić, czy z uwagi na klasę dokładności wagi, czy z innych przyczyn taki błąd w 1 i 2 ważeniu był dopuszczalny. Samo stwierdzenie, że różnica 300kg w zakresie wyników pierwszego i drugiego ważenia mieści się w granicach tolerancji jest niewystarczające.
Ustalając sumaryczną masę pojazdu, organy nie wyjaśniły, czy masa ta jest rzeczywistą masą całkowitą pojazdu w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.); dalej: p.r.d., i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów. Tylko pewne ustalenie tego faktu pozwoliłoby na przyjęcie, że kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym.
Wątpliwości te są tym bardziej uzasadnione, że Dyrektor w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie można ściśle wiązać wielkości masy całkowitej z rozłożeniem nacisków na poszczególne osie pojazdu, gdyż wielkość tych ostatnich uzależniona jest również od wielu innych czynników, a czynności kontrolne w niniejszej sprawie dotyczyły faktycznych nacisków osi załadowanego środka przewozowego.
Dyrektor zaskarżając wyrok w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaistniała wadliwość uzasadnienia, gdyż uzasadnienie to nie zawierało koniecznych treści wynikających z tego przepisu wobec niedokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie zawierało wszystkie wymagane składniki struktury decyzji wymienione w art. 107 ust. 3, w szczególności w uzasadnieniu faktycznym były dokładnie wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;
- 3) przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowania polegające na przyjęciu, że postępowanie prowadzone przez Dyrektor Izby Celnej w Przemyślu nie odpowiadało kryteriom wskazanym w tym przepisie, podczas gdy Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy;
- 4) przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowania polegające na przyjęciu, że postępowanie prowadzone przez Skarżącego nie odpowiadało kryteriom wskazanym w tym przepisie, w zakresie wadliwości poczynionych przez Skarżącego ustaleń, co do wyników ważenia pojazdu, poprzez niewskazanie źródła współczynnika korygującego, którym Skarżący posłużył się dla ustalenia wagi pojazdu, podczas gdy Skarżący prawidłowo ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że pojazd był nienormatywny w wyniku prawidłowego pomiaru wykonanego przy użyciu sprawnej, legalizowanej wagi i przy uwzględnieniu prawidłowych dopuszczalnych błędów ważenia. W konsekwencji stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, co spowodowało zakwalifikowanie tego pojazdu jako nienormatywny, wymagający zezwolenia kategorii V na przejazd po drodze krajowej, po której pojazd poruszał się przed przejściem granicznym i wobec braku stosownego zezwolenia kara pieniężna nałożona na przewoźnika była w pełni uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Dyrektora nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są jej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, w szczególności art.
7. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadność tak skonstruowanych zarzutów ma dwa źródła. Jedno wiąże się z wadliwością formalną zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 77 k.p.a. Tak postawiony zarzut nie spełnia wymogów prawem określonych. Z treści art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna ma konkretnie wskazywać naruszone przepisy, a w uzasadnieniu wyjaśniać istotę tego naruszenia. Sąd II instancji związany jest granicami skargi kasacyjnej, a te wyznaczone są przez zarzuty, to tym samym nie może domniemywać zakresu i kierunku naruszenia, jeżeli strona wyraźnie nie wskazuje jakie przepisy i w jakim zakresie zostały naruszone przez Sąd I instancji. Brak wyraźnego wskazania naruszonych przepisów może być konwalidowany, jeżeli z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować zakres zarzucanego naruszenia. Działanie takie znajduje potwierdzenie w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w zarzucie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy postępowanie przed organami odpowiadało treści art. 77 k.p.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie precyzuje jaki przepis z art. 77 został naruszony przez Sąd I instancji, toteż NSA nie ma podstaw, by dokonywać kontroli zaskarżonego wyroku z punktu widzenia abstrakcyjnie określonego naruszenia. Zwrócić należy uwagę, że art. 77 k.p.a., to przepis, który składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Brak wskazania, o którą część przepisu chodzi, wyklucza możliwość oceny wyroku z punktu widzenia naruszenia podnoszonego w zarzucie. Skarga kasacyjna to nie tylko sformalizowany ale i profesjonalny środek prawny, zatem jego skuteczność musi być łączona z formalną poprawnością. Oczywiście, nie wszystkie wady formalne skargi kasacyjnej wywierają te same skutki prawne, ale brak konkretyzacji naruszonego prawa jest niewątpliwie takim uchybieniem, którego nie można uzupełnić urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. musiał okazać się nieskuteczny prawnie.
Konsekwencją tego faktu jest przyjęcie, że wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Bo skoro nie można skutecznie przyjąć, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, gdyż przyjmuje niezasadnie wadliwość postępowania wyjaśniającego, to tym samym nie jest uprawniony wniosek logiczny, że narusza art. 7 k.p.a., bo jeżeli Dyrektor nie wykazał, że organy nie naruszyły w postępowaniu art. 77 k.p.a., to tym samym nie mógł uzasadnić naruszenia art. 7 k.p.a. choćby z tego powodu, że art. 7 k.p.a. jako zasada może być skonkretyzowany na gruncie konkretnego przepisu.
Dalszym skutkiem niewykazania przez Dyrektora naruszenia art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest niemożność uznania trafności zarzutu wskazującego na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z arat. 107 § 3 k.p.a. Jest tak dlatego, że Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. wiąże się z tym, że organy wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, przyjmując pomniejszenia w zakresie masy całkowitej pojazdu i nacisku na osi, odejmując od ustalonych i zmierzonych wielkości, wielkości korygujące, bez jasnego wskazania jaka jest podstawa do takiego ustalenia.
Zatem nieskuteczność prawna zarzutu związanego z art. 77 k.p.a. musi prowadzić do przyjęcia nietrafności zarzutu odnoszącego się do art. 107 § 3 k.p.a., bo nie można przyjąć, że uzasadnienie decyzji odpowiada prawu, jeżeli nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności (pomniejszeń).
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. Dyrektor twierdzi, że naruszenie tych przepisów polegało na tym, że Sąd I instancji uwzględnił skargę, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego działania, gdy niezależnie od zastosowanych współczynników korygujących, z zebranego materiału dowodowego wynikało, że pojazd objęty postępowaniem był nienormatywny. Zdaniem NSA taka argumentacja na rzecz trafności zarzutu jest niedopuszczalna, bo organy ze względu na legalizm działania mają ustalać fakty istotne dla sprawy w sposób określony w przepisach prawa. Dopiero takie ustalenie pozwala stwierdzić, że postępowanie spełnia standardy prawne, zatem i ocena zebranych dowodów odpowiada prawu. Tego warunku nie spełnia kontrolowane postępowanie, niezależnie od tego, że organy dokonują modyfikacji faktów istotnych dla rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej.
Legalizm działania wymaga wykazania jakie jest źródło modyfikacji ustaleń w zakresie ważenia pojazdu i przyjmowania innych wielkości niż ustalone w trakcie ważenia. Odstąpienie od tych wskazań jest możliwe tylko w zakresie wynikającym z przepisów prawa, które wyraźnie powinny być przez organ powołane. Brak w tym zakresie wskazania źródła takiego działania poprawnie został oceniony przez Sąd I instancji jako wada oceny materiału dowodowego. Sąd I instancji nie twierdził, że organy nie mają tytułu do kwestionowanego działania, domagał się tylko, by jasno określiły z jakich podstaw wypływa i w czym znajduje oparcie ich praktyka.
Niezależnie od argumentacji przedstawionej przez Sąd I instancji, stwierdzić należy, że decyzja objęta skargą narusza treść art. 107 § 3 k.p.a. w tym znaczeniu, że nie wyjaśnia w sposób jednoznaczny podstaw ustalenia całkowitej masy ważonego pojazdu. Z dołączonej do akt sprawy instrukcji producenta wagi, której użyto do ważenia, nie wynika wprost, że dopuszczalne maksymalne obciążenie na jakie wskazuje instrukcja powinno być odnoszone do osi pojazdu, a nie jego masy całkowitej. Sąd II instancji nie przesądzając tej kwestii podkreśla, że taka wątpliwość powinna być wyjaśniona, zwłaszcza że pojazd był dwukrotnie ważony a uzyskane w ten sposób wyniki różniły się o 300 kg, w sytuacji gdy większy wynik ważenia był uzyskany w warunkach, które powinny dać inny rezultat niż podczas pierwszego ważenia.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przepisy rozporządzenia z dnia 25 września 2007 r. odnosząc się do wag samochodowych wykorzystywanych do ważenia pojazdów w ruchu, wyraźnie akcentują i odnoszą obciążenia do osi pojazdów, zatem poprawne wyjaśnienie stosowania tych przepisów powinno wyraźnie odnieść się do maksymalnego dopuszczalnego obciążenia mierzonego przy pomocy użytej wagi, skoro nie odnosi się ono wprost do osi pojazdu, jak wymagają tego przepisy prawa. Także z tych względów podnoszone przez Dyrektora zarzuty procesowe nie mogły odnieść prawnego skutku.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. Sąd II instancji orzekł jak w sentencji, przyjmując, że wyrok odpowiada prawu, pomimo że nie wszystkie argumenty jego uzasadnienia znajdują w nim oparcie.