Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 809/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr BP.702.465.2019.1238.BEPO.2336, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzających ten wyrok decyzji organu i merytoryczne rozpoznanie sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także w obu przypadkach o zasądzenie na jej rzecz kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:
- 1. art. 174 ust. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez błędną wykładnię przepisów:
- - art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustaw z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej – "u.d.p.") poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że w każdym przypadku odpowiedzialność za uiszczenie opłaty elektronicznej ponosi właściciel/współwłaściciel nieposiadający pojazdu, a okoliczność przeniesienia posiadania i ustalenia osoby faktycznie korzystającej z drogi publicznej nie ma znaczenia dla wymierzenia kary, podczas gdy ustawodawca dopuszczając możliwość nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej na posiadacza pojazdu przewidział i dopuścił sytuacje, gdy współwłaściciel nie ma w określonym czasie faktycznego władztwa nad pojazdem i nie może w sytuacji naruszenia przez posiadacza pojazdu obowiązkowych przepisów ponosić negatywnych konsekwencji tych naruszeń, a ustalenie faktycznego posiadacza pojazdu w dacie naruszenia stanowi istotny element rozstrzygnięcia w sprawie,
- 2. art. 174 ust. 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zgłoszone przez stronę wnioski dowodowe – o ustalenie posiadania przez nią uprawnienia do kierowania pojazdem oraz o przesłuchanie świadka – S. M. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy w myśl przywołanych przepisów organ jest zobowiązany do pełnego i wszechstronnego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego, a wnioskowane dowody były wręcz niezbędne do prawidłowego ustalenia, czy skarżąca winna być stroną postępowania, czy na skarżącą winna być nałożona kara;
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie strony postępowania – jako skarżącą, podczas gdy faktycznym posiadaczem samochodu i korzystającym z drogi był S. M., który zatem winien być stroną postępowania i odbiorcą decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że decyzja ta nie jest nie zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek przypisania stronie skarżącej deliktu polegającego na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, a w konsekwencji oceny odnośnie do nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – nie podważają trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.
Operując w granicach wyznaczonych podstawami kasacyjnymi, w punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż odpowiedzialność administracyjna związana z brakiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki z dnia: 25 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 705/15; 18 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3521/15; 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 839/17; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 67/15; 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2406/14).
Z art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który współstanowił materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji wynika, że karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, wymierza się właścicielowi pojazdu samochodowego (jeśli pojazdem jest zespół pojazdów to właścicielowi pojazdu złączonego z przyczepą lub naczepą), zaś jeżeli właściciel nie jest posiadaczem pojazdu to karę nakłada się na podmiot, na rzecz którego przeniesiono posiadanie tego pojazdu.
Przywołany przepis prawa – jak jasno i wyraźnie wynika to z jego treści – ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego oznaczenia strony postępowania oraz adresata decyzji nakładającej sankcję pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd drogą płatną, a prawnie relewantna z tego punktu widzenia okoliczność, aż nadto jasno i wyraźnie opisana została w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu, co najogólniej rzecz ujmując wyraża się w tym, że odpowiedzialność za wskazany delikt może być egzekwowana wobec właściciela pojazdu lub – w warunkach określonych tym przepisem prawa – wobec posiadacza pojazdu.
Jeżeli zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń wyznaczają normy prawa materialnego, albowiem to one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – nałożenia obowiązku w postaci sankcji administracyjnej, wyznaczając tym samym zbiór prawnie relewantnych faktów, których ustalenie stanowi konieczny warunek (prawidłowego) załatwienia sprawy, to w świetle art. 13k ust. 4 przywołanej ustawy Sąd I instancji nie bez uzasadnionych podstaw stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem.
W opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie ma podstaw, aby zasadnie podważać prawidłowość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, w tym zwłaszcza z punktu widzenia ich deficytów w zakresie mającym się odnosić do zasadniczej w sprawie kwestii – która stanowi wspólny mianownik zarzutów kasacyjnych – a mianowicie prawidłowego oznaczenia strony postępowania, a tym samym adresata decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszeniu obowiązku, o którym jest mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych.
Faktyczną podstawę wydania zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie stanowiły dane z Centralnej Ewidencji Pojazdów, z których wynikało, że przejazd odcinkiem drogi płatnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej był wykonywany pojazdem stanowiącym współwłasność strony skarżącej i jej siostrzeńca, a mianowicie S. M. Jednocześnie z ustaleń tych nie wynika – co również podniósł Sąd I instancji (s. 11 uzasadnienia kontrolowanego wyroku) – aby w toku postępowania wyjaśniającego strona przedstawiła jakikolwiek dowody – w tym na przykład zgodne oświadczenia współwłaścicieli pojazdu – z których wynikałoby kto był posiadaczem pojazdu w dacie ujawnionego naruszenia, w tym zwłaszcza, że jego posiadaczem nie była jednak strona skarżąca, a to w związku z przeniesieniem posiadania, czy też na przykład w związku z utratą, wbrew jej woli, posiadania tego pojazdu. Co przy tym nie mniej istotne, dane z Centralnej Ewidencji Pojazdów stanowiły podstawę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wobec obydwojga współwłaścicieli pojazdu (zob. zawiadomienie z 12 grudnia 2018 r.), co jednak nie okazało się skuteczne w stosunku do S. M., a to wobec braku możliwości ustalenia adresu zameldowania na pobyt stały lub czasowy, czy też adresu zamieszkania i tym samym skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do zaktualizowania się przesłanki stosowania art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych (zob. notatka urzędowa w dnia 13 marca 2019 r.).
Podkreślając, że przywołane ustalenia oraz okoliczności faktyczne nie są sporne w rozpatrywanej sprawie, ani też w żaden inny sposób kwestionowane, nie ma podstaw, aby twierdzić, że z punktu widzenia art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie były one wystarczające dla przypisania stronie skarżącej naruszenia polegającego na naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł, co prowadzi do wniosku o braku zasadności zarzutu z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia przepisów art. 13k ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy.
Zwłaszcza, gdy w opozycji do stanowiska strony skarżącej podkreślić, że do wyznaczonego art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych zbioru prawnie relewantnych faktów, których ustalenie stanowi konieczny warunek (prawidłowego) załatwienia sprawy nie należy ustalenie odnoszące się do posiadania uprawnień do kierowania pojazdami – można być bowiem właścicielem pojazdu nie posiadając uprawnień do kierowania pojazdami – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek o braku zasadności zarzutu z pkt 2. tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i § 3 oraz art. 80 k.p.a. O naruszeniu tych przepisów prawa – i to w stopniu, mającym zdaniem strony, nie pozostawać bez wpływu na wynik sprawy – nie sposób jest również wnioskować na podstawie twierdzenie o nieprzesłuchaniu w charakterze świadka S. M. W tej mierze bowiem – i przy tym niezależnie od tej prawnie doniosłej okoliczności, a mianowicie, że strona skarżąca była współwłaścicielem pojazdu, którym był wykonywany przejazd odcinkiem drogi płatnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej – nie można tracić z pola widzenia tych nie mniej istotnych okoliczności, które wobec braku możliwości skutecznego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania drugiemu spośród współwłaścicieli wymienionego pojazdu (tj. S. M.) doprowadziły do zaktualizowania się przesłanki stosowania we wskazanym zakresie art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co w żadnym też stopniu nie było motywowane, jak sugeruje strona skarżąca, wygodą organu administracji (zob. s. 3 – 4 skargi kasacyjnej), lecz stanowiło konsekwencję imperatywnej i jednoznacznej w swej treści normy prawnej rekonstruowanej z przywołanego przepisu prawa.
Jeżeli w tym też kontekście podkreślić, że we wniosku dowodowym zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – czy też w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub w skardze kasacyjnej – strona skarżąca nie wskazała adresu wymienionego świadka (i zarazem współwłaściciela pojazdu), a ponadto, że z przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie wynika, że strona skarżąca będąc współwłaścicielem wymienionego pojazdu, w dacie ujawnienia naruszenia nie była posiadaczem (współposiadaczem) tego pojazdu, a to w związku z przeniesieniem, czy też utratą – wbrew jej woli – posiadania (współposiadania) tego pojazdu, to omawiany zarzut kasacyjny w zakresie, w jakim podważa zupełność ustaleń faktycznych w odniesieniu do prawidłowego oznaczenia strony postępowania, a tym samym adresata decyzji nakładającej karę pieniężną, tym bardziej należało uznać za niezasadny.
Powyższe – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle przedstawionych argumentów – nie pozostaje bez wpływu na wniosek o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez "[...] niewłaściwe określenie strony postępowania – jako skarżącą, podczas gdy faktycznym posiadaczem samochodu i korzystającym z drogi był S. M., który zatem winien być stroną postępowania i odbiorcą decyzji" (pkt 2. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej). Zwłaszcza, gdy w tej merze ponownie odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 13k ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz wyznaczonego tym przepisem prawa zbioru prawnie relewantnych faktów, których ustalenie stanowi konieczny warunek (prawidłowego) załatwienia sprawy, a w tym kontekście podkreślić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zawiera element, o którym jest mowa w pkt 3 § 1 art. 107 k.p.a. oraz wskazuje i wyjaśnia – jak wymaga tego § 3 art. 107 k.p.a. – faktyczne podstawy wydania tej decyzji.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, albowiem jej zarzuty nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.