Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2006/10 oddalił skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 2 lipca 2009 r. uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 5 maja 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia 28 października 2008 r. odmawiającą dokonania wpisu na listę adwokatów A. W. i zarządził dokonanie wpisu kandydatki przez Okręgową Radę Adwokacką w B. Na powyższą decyzję Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając stwierdzenia nieważności decyzji. Wspomnianej decyzji Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 68 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) w zakresie uprawnień Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów. Minister Sprawiedliwości jako organ sprawujący nadzór nad działalnością organów adwokatury może w ramach tej kompetencji ewentualnie uchylić uchwałę niezgodną z prawem. Zaś przyznanie organowi uprawnienia do dokonania wpisu prowadziłoby, w ocenie do ograniczenia samorządności i niezależności adwokatury.
Sąd I instancji wyrokiem z dnia 7 stycznia 2001 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1569/09 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że organ obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez Okręgową Radę Adwokacką w B. a następnie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec tego organ zobowiązany był do wydania decyzji co do istoty sprawy. Taki charakter ma uchwała o wpisie na listę adwokatów. Wydając decyzję zarządzającą dokonanie wpisu Anety Wardy na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w B. organ wydał orzeczenie, które nie mieści się w pojęciu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy określonym w k.p.a.
Minister Sprawiedliwości rozpoznając ponownie sprawę uznał, że wniosek zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia 1 lipca 2010 r. uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w B. i dokonał wpisu A. W. na listę adwokatów. Organ mając na uwadze przepisy ustawy Prawo o adwokaturze stwierdził, że w dniach 30 września, 1 i 20 października 2003 r. A. W. zdała egzamin sędziowski. Następnie od 1 czerwca 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy na stanowisku asystenta sędziego w Sądzie Okręgowym w B. Zaś w dniu 29 sierpnia 2008 r. A. W. została wpisana na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych B. i z dniem 1 stycznia 2010 r. rozpoczęła prowadzenie własnej działalności gospodarczej - Kancelarii Radcy Prawnego. Organ zaznaczył, że powyższe okoliczności zostały potwierdzone dokumentami w postaci dyplomu o zdaniu egzaminu sędziowskiego, świadectwa pracy z Sądu Okręgowego B. o zatrudnieniu w charakterze asystenta sędziego oraz zaświadczenia z dnia 22 grudnia 2008 r. o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej przez Prezydenta Miasta B. W skardze na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji a następnie o jej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając powyższą skargę nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa była już orzekana i wydano ww. wyrok z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1569/09. Sąd orzekający ponownie w tej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. przy niezmienionym stanie prawnym związany był oceną prawną przedstawioną w tym orzeczeniu. Sąd I instancji stwierdził, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, wyjaśnił je zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej określonej w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., wykonał zalecenia Sądu oraz uzasadnił swoje stanowisko w sposób wymagany przez normę w art. 107 § 3 k.p.a. Mając to na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Od wyroku Sądu I instancji Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust.2 oraz art. 68 ust.2 w zw. z art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze w zakresie stwierdzenia uprawnień Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydium podniosło, że zgodnie z art. 68 ust. 2 oraz ust. 4 wpisu na listę adwokatów oraz skreślenia z listy dokonuje Okręgowa Rada Adwokacka. Wobec tego nie jest możliwe dokonywanie wpisu na listę adwokatów przez jakikolwiek inny organ, w tym przez Ministra Sprawiedliwości, gdyż uprawnienie to przysługuje wyłącznie Okręgowej Radzie Adwokackiej. Skarżący podkreślił, że kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wpisu na listę adwokatów przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości tylko o tyle, o ile okręgowa rada adwokacka podejmie uchwałę o wpisie na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich. Nadzór organu nad działalnością samorządu zawodowego adwokatów nie jest bowiem tak szeroki jak nadzór nad działalnością administracyjną sądów, czy działalnością komorników i notariuszy. Sprawowany jest on tylko w niezbędnym zakresie, co wynika z niezależności przypisywanej przedstawicielom tzw. wolnych zawodów i samorządom zawodowym, które reprezentują. Wobec tego decyzja Ministra sprawiedliwości została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z czym Sąd I instancji winien uwzględnić skargę.
Mając na uwadze powyższe Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 ust. 2 oraz art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 6a ustawy z 26 maja 1982 r.-Prawo o adwokaturze.
W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok odwołał się do treści art. 153 p.p.s.a. wskazując, iż przy niezmienionym stanie prawnym był związany oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1569/09. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji podniósł, że w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1569/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając decyzję Ministra Sprawiedliwości stwierdził, że zaskarżona uchwała dotyczy określonego rodzaju spraw, to jest uchwał w sprawie wpisu na listę adwokatów, do których znajduje zastosowanie przepis art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze, a więc skoro zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. to organ miał obowiązek wydania decyzji co do istoty sprawy, którą jest wpis na listę adwokatów.
Zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (vide wyrok NSA z 1.09.2010 r. sygn. akt II OSK 518/09 oraz powołane tam orzecznictwo).
Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną dokonanych rozstrzygnięć, jak również nie wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art.153 p.p.s.a. czy art.134 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały o odmowie dokonania wpisu na listę adwokatów może - w przypadku uchylenia uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej - orzec o wpisie kandydata na listę adwokatów, czy też ma on w tym zakresie jedynie kompetencje kasacyjne, co by oznaczało, że może jedynie uchylić zaskarżoną uchwałę i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi.
W związku powyższym należy przypomnieć, że stosownie do treści art.1 pkt 6 lit.a ustawy z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy- Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 80, poz. 540), został dodany do art.68 w/w ustawy ust.6a, który wszedł w życie z dniem 9 czerwca 2007 r. Z treści art.68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze wynika, że od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, zaś od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy skarga do sądu administracyjnego - art.68 ust.6b ustawy.
Odwołanie się przez Sąd I instancji do oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1569/09, oznacza zaakceptowanie przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowiska zaprezentowanego w wyroku. Przedstawione w wyroku stanowisko należy uznać za trafne. Niewątpliwie zawarte w art. 68 ust. 6a ustawy Prawo o adwokaturze sformułowanie "służy zainteresowanemu odwołanie" zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego wskazuje, że Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym, a do wniesienia tego odwołania i rozpatrzenia go przez Ministra mają zastosowanie przepisy k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń w stosowaniu przepisów k.p.a. w zakresie wniesienia odwołania i jego rozpatrzenia. Oznacza to, że Minister Sprawiedliwości w przypadku wniesienia odwołania rozpatruje sprawę tak jak każdy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym.
Oczywiście poza sporem winna pozostawać okoliczność, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę i wydaje rozstrzygnięcie, przy czym katalog tych rozstrzygnięć został określony w art. 138 k.p.a. Niewątpliwie wyłączenie stosowania w sprawach w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów któregokolwiek z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 k.p.a. wymagałoby wyraźnego zapisu ustawowego. Takiego przepisu w ustawie - Prawo o adwokaturze brak (vide wyrok NSA z 10.06.2011 r. sygn. akt II GSK 240/11 niepublikowany).
Należy także podkreślić, że poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania uchwały oraz w dacie orzekania przez Sąd I instancji, stosownie do treści art.68 ust.2 ustawy Prawo o adwokaturze, wpis na listę adwokatów następuje na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej ale nie może to oznaczać, że tylko ten podmiot jest uprawniony do wydawania rozstrzygnięć skutkujących wpisem na listę adwokatów. Pamiętać bowiem należy, że zasadą powszechnie stosowaną w prawie polskim jest to, że w poszczególnych sprawach określa się organ pierwszej instancji, jako właściwy dla rozpatrzenia danej sprawy administracyjnej, natomiast właściwość organu odwoławczego do załatwienia sprawy na skutek wniesienia odwołania wynika z tego, że organ ten jest organem wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest podstaw do twierdzenia, że wskazanie organu pierwszej instancji jako organu właściwego do rozpoznania sprawy oznacza przyznanie tylko i wyłącznie temu organowi kompetencji do dokonywania pozytywnych rozstrzygnięć w zakresie wpisu na listę adwokatów. Regulacje zawarte w art.138 k.p.a. dają organowi odwoławczemu kompetencje do wydania rozstrzygnięcia uchylającego negatywne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji co do istoty sprawy, kończącej postępowanie w sprawie. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął i zaakceptował stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1569/09. Uwzględniając powyższe uwagi należy przyjąć, że brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska wskazującego, że treść art. 68 ust.2 ustawy Prawo o adwokaturze ogranicza kompetencje Ministra Sprawiedliwości jako organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji co do uchylenia uchwały odmawiającej wpisu na listę adwokatów i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Z opisanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są bezzasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.