Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem dnia 25 sierpnia 2010 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 362/10 uwzględnił skargę S. dla Z. W. G. we wsi S. nad W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia 4 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich i uchylił zaskarżony akt w zakresie, w jakim utrzymał on w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia 3 grudnia 2009 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym:
W dniu 12 maja 2009 r. W. L. wystąpił w imieniu S. dla Z. W. G. we wsi S. na W. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2009 rok.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L.decyzją z dnia 3 grudnia 2009 r. przyznał wnioskodawcy kwotę 49.902,04 zł. z tytułu jednolitej płatności obszarowej i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, zwanych dalej płatnością zwierzęcą. Powodem odmowy przyznania ww. płatności było niespełnienie przez Spółkę warunków określonych w § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.). Spółka w dacie złożenia wniosku o tę płatność nie posiadała bowiem zarejestrowanych zwierząt gospodarskich w systemie identyfikacji i rejestracji koniowatych w okresie od 15 września 2008 r. do 14 marca 2009 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła m.in. że ARiMR przyznała jej płatność uzupełniającą w 2005 r. i w 2006 r. Od chwili wydania tych decyzji sytuacja Spółki się nie zmieniła wobec tego odmowa przyznania tej konkretnej płatności nie była uzasadniona.
Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podtrzymał argumentację organu I instancji i podał, że Spółka nie zgłosiła zwierząt do rejestru ani też nie posiadała w okresie referencyjnym zwierząt zarejestrowanych w systemie w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia. Zatem nie można uznać, że Spółka była posiadaczem tych zwierząt. Jedynie posiadanie przez wnioskodawcę zwierząt w takim okresie uprawnia do otrzymania płatności zwierzęcej.
Na tę ostateczna decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., którą następnie Sąd uwzględnił.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W pierwszej kolejności Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że odwołanie w administracyjnym postępowaniu odwoławczym zostało podpisane jedynie przez W. L., jednakże do odwołania nie dołączono udzielonego mu przez zarząd Spółki pełnomocnictwa. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów mogących świadczyć o tym, kto Spółkę reprezentuje. Wymieniony brak formalny organ, w ocenie Sądu I instancji, powinien był usunąć przed rozpoznaniem odwołania. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podał, że S. dla Z. W. G. we wsi S. została zarejestrowana w ewidencji producentów rolnych jako producent. Ze statutu Spółki wynika, że sprawuje ona zarząd nad wspólnotą oraz prowadzi działalność w zakresie upraw rolnych połączonych z chowem i hodowlą zwierząt.
Zdaniem Sądu I instancji organ nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, że Spółka jest szczególnym podmiotem do którego należy stosować przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika zaś, że wspólnoty nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach a zarząd sprawuje spółka. Wspólnota czyli jej poszczególni udziałowcy korzystają z trwałych użytków zielonych wypasając zwierzęta będące w posiadaniu poszczególnych rolników.
Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, organ nie dokonał żadnych ustaleń, czy rolnicy wchodzący w skład wspólnoty posiadali w wymaganym okresie referencyjnym zwierzęta zarejestrowane w odpowiednim rejestrze. Uprawnienia Spółki do otrzymania płatności zwierzęcej w 2009 r. oceniane powinny być na podstawie ilości, rodzaju i wieku wpisanych do rejestru zwierząt a przynależnych gospodarstwu. Sąd I instancji wytknął organowi również to, że w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do argumentów Spółki a dotyczących tego, że w latach poprzednich otrzymywała ona płatność uzupełniającą. Organ nie wyjaśnił bowiem w jednoznaczny sposób, czy rzeczywiście Spółka otrzymała płatność uzupełniającą, czy też zwierzęcą i jakie ma to znaczenie dla wydania decyzji odmawiającej przyznania płatności uzupełniającej za 2009 r.
Mając to na uwadze, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania Spółce wnioskowanej płatności zwierzęcej za 2009 r.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz ich nieprawidłowe zastosowanie;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;
- 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 6 ust.1 i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji odnoszącym się do nieuwzględnienia w wydanych decyzjach przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Bezzasadne są również wywody Sądu I instancji, że uprawnienia Spółki do otrzymywania płatności zwierzęcej w 2009 r. powinny być oceniane na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru a przynależnych gospodarstwu. Jest to pogląd sprzeczny z treścią przepisów § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą.
Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów, gdyż nie przewidują one takiej przesłanki do przyznania płatności zwierzęcej. Sąd I instancji, zdaniem organu, naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez wadliwe podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej błędne wyjaśnienie, bowiem przepisy wskazane w uzasadnieniu wyroku nie mają zastosowania do ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego.
Według organu Sąd I instancji niezasadnie postawił zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja wydana w sprawie spełniała wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. zaś dodatkowe wyjaśnienia nie skutkowałyby wydaniem decyzji korzystnej dla strony w zakresie odmówionej płatności. Spółka nie dopełniła obowiązku rejestracji, do czego była zobowiązana w rozumieniu przepisów § 6 i § 8 rozporządzenia, dlatego nie mogła otrzymać wnioskowanej płatności. S. dla Z. W. G. we wsi S. występuje we własnym imieniu i ma status producenta rolnego, dlatego powinna spełnić przewidziane prawem przesłanki warunkujące otrzymanie tej płatności. W okresie referencyjnym od 15 września 2008 r. do 14 marca 2009 r. Spółka nie posiadała zarejestrowanych zwierząt dlatego nie zrealizowała wymogu zawartego w przepisie § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia i tym samym płatność zwierzęca jej nie przysługuje.
Z wymienionych względów Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt. 2 p.p.s.a.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania opisanych w punktach 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadkach, gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej, niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone. Tak więc w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie wskazuje się, że w tych postępowaniach nie ma zastosowania przepis art.81 k.p.a.
W związku z powyższym porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania.
Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto w ustawie o płatnościach, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Należy również zauważyć, że omawiana ustawa w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji niesłusznie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie zasad określonych w art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, stosowanie wspomnianych przepisów zostało w ustawie o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego wyłączone (art. 7-9 k.p.a.).
Natomiast strona wnosząca skargę kasacyjną niezasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje on na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisu art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Przypomnieć więc należy, że stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej.
Skoro przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, podkreślając przy tym, iż obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (vide wyrok NSA z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 622/08 niepublikowany, wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 18/10 niepublikowany).
Należy zgodzić się bowiem z Sądem I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez dokonania ustaleń w zakresie posiadania określonych zwierząt gospodarskich w wymaganym przez przepisy rozporządzenia okresie referencyjnym, jaki i w zakresie wpisania bądź zgłoszenia zwierząt gospodarskich do właściwego rejestru oraz bez wnikliwej analizy przepisów regulujących kwestie przyznania tzw. płatności zwierzęcej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że powołany w uzasadnieniu obu decyzji przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazuje, że przyznanie płatności zwierzęcej jest uzależnione od tego czy w okresie referencyjnym tj. od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. rolnik był posiadaczem określonych zwierząt gospodarskich oraz czy posiadane zwierzęta zostały wpisane lub zgłoszone przez tego rolnika do właściwego rejestru zwierząt gospodarskich. Tak więc w celu przyznania płatności zwierzęcej badaniu i ocenie podlegają wyłącznie dwa opisane wyżej elementy.
Dla wyjaśnienia powyższych okoliczności konieczne stało się także odniesienie do kwestii statusu prawnego podmiotu ubiegającego się o przyznanie płatności zwierzęcej. W rozpoznawanej sprawie decyzja administracyjna rozstrzyga o przyznaniu, S. Z. W. G. we Wsi S nad W., jednolitej płatności obszarowej i jednocześnie odmawia przyznania temuż podmiotowi uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę (płatności zwierzęcej). Niewątpliwie szerszego odniesienia wymaga zarzut podnoszony przez podmiot ubiegający się o przyznanie płatności zwierzęcej, a wskazujący na szczególny charakter prawny wspólnoty gruntowej. Z decyzji organów administracji publicznej miałoby wynikać, że uwzględniając postanowienia statutu oraz zaświadczenia o numerze regon, spółka sprawuje zarząd nad wspólnotą oraz prowadzi działalność w zakresie upraw rolnych połączonych z hodowlą zwierząt.
Natomiast w ocenie Sądu I instancji w aktach sprawy brak było dokumentów, na które wskazywał organ administracji publicznej. Należy więc wyjaśnić w oparciu o jakie dowody organ ustalił powyższe okoliczności. Koniecznym jest także wyjaśnienie przez organ czy i jakie znaczenie dla wyników tegoż postępowania ma okoliczność związana z treścią uchwał Sądu Najwyższego z 23 sierpnia 1968 r. -III CZP 73/68 (OSNCP 5/69, poz.90) i z 9 grudnia 1969 r.-III CZP 89/69 (OSNCP 10/70, poz.173), w których odnosząc się do charakteru prawnego wspólnoty gruntowej uznał, że wspólnota gruntowa "aczkolwiek zbliża się do współwłasności, stanowi jednak współwłasność o szczególnych cechach, niepodlegającą podziałowi, rządzącą się własnymi, odrębnymi zasadami. Istotą tej wspólności jest uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej w postaci korzystania z objętych nią gruntów, zgodnie z ich przeznaczeniem, przysługujące osobom fizycznym lub prawnym posiadającym gospodarstwa rolne".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 153 p.p.s.a. nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, gdyż Sąd ten rozpoznawał sprawę po raz pierwszy, nie był, zatem związany oceną prawną, o której mowa w tym przepisie. Natomiast w zakresie odnoszącym się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną upatrywała naruszenia tego przepisu w błędnym i nie odpowiadający wymaganiom określonym w tym przepisie sposobie przedstawienia podstawy prawnej uchylenia decyzji ostatecznej oraz wyjaśnieniu jej zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano jednak bliższego uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane naruszenie nie miało miejsca, gdyż Sąd I instancji właściwie przedstawił i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.