Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 260/10, odrzucił skargę D. M.-K. na czynność Prezydenta Miasta K., w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że w dniu 22 lutego 2010 r. D. M.-K. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w K. skargę na działanie Urzędu Miasta K., Wydział Spraw Administracyjnych, Referat Ewidencji Działalności Gospodarczej uniemożliwiające skarżącej zarejestrowanie działalności gospodarczej zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2009 r. i pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Skarżąca wyjaśniła, iż w dniu [...] października 2009 r. złożyła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej na druku EDG-1, gdzie w rubryce 11 – opis nietypowego miejsca lokalizacji wpisała: adres działalności jednoosobowej – [...] K., ul. O. [...], działalność będzie wykonywana u klienta i praca własna pod adresem do korespondencji. W rubryce 15 – adres do korespondencji skarżąca wpisała: [...] K., ul. J. [...]. Skarżąca podniosła, że urzędnik przyjmujący wniosek kazał jej skreślić to, co wpisała w rubryce 11. W związku z tym była zmuszona zarejestrować działalność w miejscu zamieszkania, czyli [...] K., ul. J. [...].
Skarżąca stwierdziła, iż ponownie złożyła pismo z dnia [...] października 2009 r. z prośbą o zarejestrowanie działalności zgodnie z jego treścią. Pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braku formalnego wniosku poprzez złożenie przedmiotowego wniosku na druku urzędowym EDG-1 pod rygorem wydania decyzji o odmowie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżąca uzupełniła podane w piśmie braki i wniosek na druku EDG-1 z potwierdzeniem jej podpisu przez notariusza.
Zaświadczeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżąca została poinformowana o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W rubryce miejsce zamieszkania i adres przedsiębiorcy, adres zakładu głównego oraz inne adresy i miejsca wykonywania działalności wpisano adres zamieszkania, tj. [...] K., ul. J. [...]. Z kolei jako adres zakładu głównego oraz inne adresy i miejsca wykonywania działalności wpisano [...] K., ul. O. [...]. W odpowiedzi na pismo skarżącej, że zaświadczenie jest niezgodne z jej wnioskiem organ poinformował skarżącą, iż zaświadczenie zostało wydane, ponieważ jej wniosek spełniał wymogi określone przepisami prawa. Natomiast decyzja zostałaby wydana, gdyby skarżąca nie usunęła braków formalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę D. M.-K. Sąd stwierdził, że nie jest to skarga na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o odmowie dokonania zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż została wniesiona przed wydaniem tej decyzji. Nie jest to też skarga na jakikolwiek inny akt z zakresu administracji publicznej wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest to również skarga na bezczynność Prezydenta Miasta K., gdyż taki zarzut nie został w niej podniesiony. W ocenie Sądu, jest to skarga w rozumieniu przepisów Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i dotyczy nienależytego wykonywania zadań organu administracyjnego (Prezydenta Miasta K.) przez pracowników tego organu.
Sąd I instancji podkreślił, że skargi z Działu VIII k.p.a. nie należą do kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone w rozpoznawanej sprawie przez D. M.-K. czynności Prezydenta Miasta K. polegające na uniemożliwieniu skarżącej zarejestrowania działalności gospodarczej zgodnie z jej wnioskiem nie mieszczą się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej D. M.-K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji oraz o zasadzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nietrafne założenie przez Sąd I instancji, że skarga na czynności oraz zaskarżone czynności organu nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu powołanej normy;
- - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez nietrafne odrzucenie skargi wobec niesłusznego stwierdzenia niewłaściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi skarżącej na czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
- - art. 227 k.p.a. i nast. poprzez nietrafne założenie, iż skarga wniesiona do sądu administracyjnego stanowiła skargę w rozumieniu Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym jej treść nie uzasadniała kognicji sądu administracyjnego;
- - art. 16 § 1 p.p.s.a., art. 132 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy skarżącej wyrokiem po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem trzech sędziów w granicach skargi.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w przepisach prawa materialnego, w tym w ustawie – Prawo działalności gospodarczej, jak również w k.p.a., nie ma normy prawnej stanowiącej podstawę zakwestionowania przez stronę materialno-technicznej czynności wydania zaświadczenia o dokonaniu wpisu niezgodnie z wnioskiem (lub niekompletnego zaświadczenia). W ocenie strony, jedyną podstawę prawną dla zakwestionowania wadliwości czynności organu administracji publicznej stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego.
W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Z omawianego przepisu wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu, musi występować związek. Należy podkreślić, iż uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W wypadkach gdy do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa.
Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że D. M.-K. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. oświadczyła, że zaświadczenie o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest niezgodne z jej wnioskiem, domagając się dokonania wpisu zgodnie z dosłownym brzmieniem jej wniosku (k. 15 akt administracyjnych). Stwierdzić należy zatem, że skarga D. M.-K. dotyczy niezadowolenia z załatwienia jej wniosku o dokonanie zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Stosownie do art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi ogólnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. O sposobie załatwienia takiej skargi zawiadamia się wnoszącego skargę (art. 237 § 3 k.p.a.). Skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi.
Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII k.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie uznał skargę D. M.-K. za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ją odrzucił.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.