Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 października 2006 r., sygn. akt II GSK 152/06

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1339/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Zdrowia z 12 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ lub Fundusz), skargę oddalił.

Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego:

W dniu 25 lutego 2005 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), wydał decyzję nr [...] nakładającą na M. K., Zastępcę Prezesa ds. Medycznych NFZ, karę pieniężną w wysokości 13.642,59 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wyjaśnienia nieprawidłowości zaistniałych przy udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie hemodializ przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (dalej: SPZOZ) w K., powzięte zostały informacje świadczące o braku należytego nadzoru nad procesem kontroli realizacji umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych i monitorowania wykonywania świadczeń zdrowotnych. Analiza sytuacji w SPZOZ w K. wykazała, że na skutek braku odpowiednich uregulowań o charakterze wewnętrznym w NFZ w tym zakresie, zignorowany został sygnał o zaistniałych, istotnych nieprawidłowościach.

Organ stwierdził brak nadzoru nad leżącymi w kompetencjach skarżącego obszarami działalności Funduszu, co stanowiło naruszenie art. 43 ust. 6 pkt 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm., dalej: ustawa o NFZ) oraz § 8 ust. 2 Statutu Narodowego Funduszu Zdrowia nadanego rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 28 marca 2003 r. w sprawie nadania statutu Narodowego Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 55, poz. 481, dalej: Statut NFZ).

M. K. zwrócił się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 12 maja 2005 r. Minister Zdrowia wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, nr [...], którą uchylił wcześniejszą decyzję z 25 lutego 2005 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia i nałożył na M. K. karę pieniężną w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia, tj. w wysokości 13.642,59 zł, za naruszenie art. 43 ust. 6 pkt 2 ustawy o NFZ oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a - c, ust. 5 pkt 3 i 4 oraz ust. 6 Statutu NFZ poprzez brak nadzoru nad leżącymi w jego kompetencjach obszarami działalności Funduszu.

W uzasadnieniu Minister Zdrowia uznał częściowo racje strony i orzekł co do istoty poprzez dokładne wskazanie naruszonych przepisów prawa i statutu, będących merytoryczną podstawą rozstrzygnięcia. Ponadto stwierdził, że Zastępca Prezesa ds. Medycznych NFZ ponosi odpowiedzialność za naruszenie wskazanych w decyzji przepisów poprzez brak nadzoru nad leżącymi w jego kompetencjach obszarami działalności Funduszu. Zdaniem Ministra Zdrowia ponowna analiza wykazała, że stan faktyczny i prawny został ustalony w sposób prawidłowy i wynika z niego, że strona była odpowiedzialna za funkcjonowanie w NFZ kontroli wykonywania i monitorowania udzielania świadczeń. Zaniedbania w podejmowaniu działań - tworzenia skutecznych mechanizmów kontrolnych, koordynowania działań komórek organizacyjnych na poziomie Centrali oraz oddziałów wojewódzkich NFZ, a wręcz ich zaniechanie, spowodowało powstanie sytuacji, w której nie występował nadzór i brakowało koordynacji funkcjonowania poszczególnych ogniw systemu ochrony zdrowia. Zdaniem organu, sytuacja zaistniała w SPZOZ w K. jest wystarczającym obrazem braku działań osoby do tego zobowiązanej i odpowiedzialnej - Zastępcy Prezesa ds. Medycznych NFZ.

W skardze złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. - art. 6 k.p.a. przez powołanie w zaskarżonej decyzji art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, tj. przepisu z obecnie obowiązującej ustawy i jednocześnie przepisu z uprzednio obowiązującej ustawy art. 43 ust. 6 pkt 2 ustawy o NFZ oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a - c, ust. 5 pkt 3 i 4 oraz ust. 6 Statutu NFZ, który obowiązywał do 30 września 2004 r., jako podstawy ukarania, czyli stosowania dwóch ustaw zamiast jednej;
2. - art. 6 k.p.a. przez przyjęcie, jako podstawę uchylenia decyzji z 25 lutego 2005 r., przepisów art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, które są podstawą ukarania a nie uchylenia;
3. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie okresu, w jakim miał wystąpić brak nadzoru, który stał się podstawą nałożenia kary na skarżącego;
4. - art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, tj. materiałów z kontroli prowadzonych w oddziałach wojewódzkich, które przedłożył skarżący 13 maja 2004 r. na posiedzeniu Zarządu NFZ, a nadto dokumentów pokontrolnych złożonych w 21 segregatorach przesłanych 3 grudnia 2004 r. Ministrowi Zdrowia, a następnie dalszych dokumentów pokontrolnych złożonych Ministrowi Zdrowia 24 stycznia 2005 r. - 2311 stron, pod kątem ustalenia, czy czynności mające odzwierciedlenie w tych dokumentach były czynnościami nadzorczymi, które miał obowiązek podjąć M. K. Zastępca Prezesa do Spraw Medycznych NFZ. Minister Zdrowia nie wskazał w ogóle na czym brak nadzoru miał polegać oraz na czym polegały wady w sprawowanym nadzorze.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że w decyzji dokonał szczegółowej analizy wykonywania przez skarżącego obowiązków w zakresie nadzoru nad wskazanymi obszarami działalności Funduszu, w szczególności w okresie 24 marca 2004 r. - 30 września 2004 r., bowiem w tym właśnie okresie wystąpiły nieprawidłowości w udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie hemodializoterapii. Minister Zdrowia nie zgodził się z zarzutami skarżącego dotyczącymi naruszenia art. 6 k.p.a. Zdaniem organu całe postępowanie administracyjne toczyło się na podstawie prawa.

Ponadto organ stwierdził, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, gdyż w uzasadnieniach obu decyzji zostały szczegółowo wymienione fakty, które uznano za udowodnione oraz dowody, na których się oparto (m.in. materiały z kontroli prowadzonych w oddziałach wojewódzkich Funduszu).

W dniu 27 grudnia 2005 r. do WSA w Warszawie wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, precyzujące zarzuty podniesione w skardze. Skarżący domagał się:

1. - stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych decyzji Ministra Zdrowia z 12 maja 2005 r. i z 25 lutego 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i zasądzenia od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie, względnie
2. - uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tych decyzji i zasądzenia od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że Minister Zdrowia nie wziął pod uwagę tworzenia, w okresie objętym postępowaniem, nowych regulacji prawnych, dotyczących zasad funkcjonowania NFZ w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r. Zdaniem skarżącego, organ nie wskazał zadania, niewykonanie którego było podstawą ukarania i tym samym nie ustalił rzeczywistego zarzutu.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2005 r. skarżący zmodyfikował swoje żądanie, wnosząc o:

1. - stwierdzenie nieważności powyższych decyzji Ministra Zdrowia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wydaniem ich z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w przypadku niestwierdzenia takich naruszeń przez Sąd wnosił o:
2. - uchylenie tych decyzji na podstawie przedstawionych w uzasadnieniu wniosków, wraz ze stwierdzeniem, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości i zobowiązaniem Ministra Zdrowia do zwrotu wyegzekwowanej kary;
3. - przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił, uznając że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 1 obowiązującej do 30 września 2004 r. ustawy o NFZ, Minister Zdrowia miał możliwość nakładania na członka Zarządu Funduszu kary pieniężnej do wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia brutto tej osoby wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary. Zdaniem Sądu analiza przedstawionych przez skarżącego działań w zakresie sprawowania nadzoru nad podlegającymi mu obszarami działalności Funduszu wskazała na naruszenie przez niego zasad i obowiązków związanych z wykonywaniem tego nadzoru, w szczególności poprzez zaniechanie podejmowania działań nadzorczych.

Sąd podkreślił, że skarżący poza powołaniem Wydziału do Spraw Kontroli Realizacji Umów, co stanowi jedynie formalnoprawne wyodrębnienie nowej komórki organizacyjnej, nie podejmował żadnych spójnych działań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i zapobieżenie ich powstawaniu i powtarzaniu w przyszłości.

Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organu, że bezpośrednim skutkiem zaniechań skarżącego było zaistnienie sytuacji, w której działania poszczególnych Oddziałów Wojewódzkich w tym zakresie nie były odpowiednio nadzorowane i koordynowane, a działania inicjowane przez Centralę miały charakter czynności doraźnych. Zaniechania stworzenia rozwiązań systemowych potwierdziły kontrole stacji dializ przeprowadzone w lipcu i sierpniu 2004 r. u określonych świadczeniodawców oraz poszczególne postępowania kontrolne przeprowadzone przez oddziały wojewódzkie. Przedłożone dokumenty z przeprowadzonych kontroli świadczą o niestosowaniu przepisów Regulaminu obowiązującego w Funduszu.

Sąd stwierdził, że przedmiotem postępowania objętego zaskarżoną decyzją było zbadanie wykonywania przez skarżącego obowiązków w zakresie nadzoru, stworzenia generalnych mechanizmów umożliwiających przegląd realizacji umów w dużej skali, nie zaś zbadanie sposobu przeprowadzenia określonego rodzaju kontroli. Brak procedur umożliwiających działanie w skali całego NFZ powodował podejmowanie działań, które nie mogły skutkować wypracowaniem mechanizmów zapobiegających.

Sąd I instancji uznał za bezpodstawne zarzuty skarżącego dotyczące braku przekazania mu kompetencji, gdyż kompetencje te wynikały wprost z przepisów ustawy o NFZ i obligowały go do działania. Ponadto Sąd podzielił pogląd organu, że podnoszona kwestia zawinienia nie jest okolicznością konieczną do wykazania przy nakładaniu kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, że Zastępca Prezesa ds. Medycznych NFZ ponosi odpowiedzialność za naruszenie art. 43 ust. 6 pkt 2 ustawy o NFZ oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit. a - c, ust. 5 pkt 3 i 4 oraz ust. 6 Statutu NFZ poprzez brak nadzoru nad leżącymi w jego kompetencjach obszarami działalności Funduszu. Z tego też powodu organ mógł, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa, nałożyć karę pieniężną na Prezesa Funduszu lub Zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji.

Sąd uznał również za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące braku sprecyzowania okresu, w którym wystąpiły naruszenia, w relacji do daty ukarania i zmienionych w tym czasie przepisów prawa. Decyzja wyraźnie wykazywała ten okres, tj. od momentu powołania skarżącego na stanowisko Zastępcy Prezesa NFZ do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Minister Zdrowia wydając decyzję I instancji legitymował się podstawą prawną w art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy o NFZ do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa i statutu na osoby odpowiedzialne za te naruszenia.

Ponadto, pomimo zmiany przepisów ustawy, analogiczny przepis istnieje również obecnie - art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu nieuzasadnione jest twierdzenie, że zmiana podstawy prawnej powoduje brak możliwości nałożenia kary za zdarzenia mające miejsce pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Zdrowia, że odwoływanie się do zasad obowiązujących w prawie karnym w zakresie skutków wpływu zmiany ustawy na ocenę czynu, nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów prawa, orzecznictwa czy piśmiennictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że bezzasadne są zarzuty naruszenia procedury, bowiem organy działały na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie orzekania. Z tego też powodu, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. nie może być uwzględniony.

Sąd nie podzielił również argumentów strony dotyczących naruszenia art. 6 i 8 k.p.a., gdyż wysokość nałożonej kary pieniężnej jest proporcjonalna do rodzaju i wagi stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji ustawowych obowiązków Zastępcy Prezesa ds. Medycznych NFZ w ramach nadzoru nad leżącymi w jego kompetencjach obszarami działalności Funduszu. Sąd stwierdził, że w toku postępowania nie naruszono przepisów art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 28 k.p.a. Strona postępowania została prawidłowo określona przez Ministra Zdrowia, bowiem na M. K., jako Zastępcy Prezesa ds. Medycznych NFZ, ciążyła odpowiedzialność za realizację obowiązków wymienionych w art. 43 ust. 6 pkt 2 ustawy o NFZ oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit a - c, ust. 5 pkt 3 i 4 oraz ust. 6 Statutu NFZ.

W ocenie Sądu I instancji zebrane w toku postępowania dowody pozwoliły na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, a zarzut nieprzeprowadzenia i niedopuszczenia wszystkich dowodów wskazanych przez stronę jest nieuzasadniony. Podobnie Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie rozprawy nie było konieczne ze względu na to, że nie przyspieszyłoby to, ani nie uprościło postępowania.

Nietrafny był również zarzut skarżącego wywodzony z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie stan prawny był tożsamy ze stanem sprzed orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi albo o uchylenie lub stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez:
2. - niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 167 i 182 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przy jednoczesnym zastosowaniu art. 43 ust. 6 pkt 2 ustawy o NFZ w zw. z § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit a - c, ust. 5 pkt 3 i 4 oraz ust. 6 Statutu NFZ, tj. zastosowanie wskazanych przepisów do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie i w konsekwencji uznanie, że istnieją podstawy prawne ukarania skarżącego karą pieniężną;
3. - błędną wykładnię art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten statuuje odpowiedzialność o charakterze obiektywnym, niezależnie od zawinienia strony.
4. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania:
5. - które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 k.p.a. poprzez działanie nieoparte na obowiązujących przepisach prawa, art. 7, 8 i 75, 77, 78 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego;
6. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
7. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż zaskarżona decyzja była dotknięta wadą, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania.
8. 3. Naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ustalony przez Ministra Zdrowia w zaskarżonej decyzji stan faktyczny odpowiada prawdzie i oparcie orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, bez przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, zaniechanie zweryfikowania zaskarżonych decyzji ze względu na kryteria zgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w sprawie podstawową i zasadniczą kwestią sporną jest ustalenie, czy organ administracji miał prawo nałożenia przewidzianej w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o NFZ nieobowiązującej w dacie wydania decyzji. Zdaniem skarżącego należało zwrócić uwagę na różnice pomiędzy treścią przepisu art. 171 ust. 1 pkt 1 ustawy o NFZ, a treścią przepisu art. 167 obecnie obowiązującej ustawy, stanowiącym podstawę nałożenia kary pieniężnej. Wykładnia literalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że nie są one tożsame w swojej treści. Ponadto wprowadzony w Statucie NFZ podział obowiązków przy braku delegacji kompetencji i uprawnień do tych obowiązków nie mógł być samodzielną podstawą postawienia skarżącemu zarzutu i pociągnięcia do odpowiedzialności w tym zakresie.

Skarżący podniósł również, że przypisano mu odpowiedzialność za naruszenie przepisów, które wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r. uznane zostały za niezgodne z Konstytucją RP. Odroczenie utraty mocy tych przepisów nie zmienia faktu, iż już od dnia wyroku były one niekonstytucyjne.

Zdaniem skarżącego, Minister Zdrowia nie zastosował przewidzianego w art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej obligatoryjnego trybu nadzoru, nakazującego mu w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa powiadomienia o tym fakcie Funduszu oraz wydanie zaleceń, mających na celu usunięcie nieprawidłowości i dostosowanie działalności Funduszu do przepisów prawa. Zastosowanie przez Ministra Zdrowia fakultatywnej możliwości nałożenia kary pieniężnej było, zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem prawa.

W dalszej części uzasadnienia skarżący stwierdził, że bezzasadne było przypisanie mu odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy nieobowiązującej w czasie orzekania. Ponadto podkreślił, że gdyby przyjąć, że dopuszczalne było nałożenie na stronę sankcji, organ wybiórczo zastosował przepisy aktualnej i nieobowiązującej ustawy, co miało na celu jedynie nałożenie kary bardziej uciążliwej.

Skarżący podniósł również, że zarówno organ administracji publicznej, jak i Sąd I instancji, błędnie odczytały normę art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, uznając że dla stosowania dyspozycji tego przepisu bez znaczenia jest kwestia ustalenia winy. Błędna wykładnia przepisu doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania i pominięcia w toku obu postępowań oceny i kwalifikacji prawnej stopnia zawinienia przez stronę.

Za nieuprawniony skarżący uznał także pogląd Sądu, że zebrane w toku prowadzonego postępowania dowody pozwoliły na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Nie dopuszczono bowiem dowodów mogących przyczynić się do obiektywnego wyjaśnienia sprawy oraz nie uwzględniono żądanych przez stronę dowodów, które miały znaczenie dla sprawy. Organ ocenił niekompletny materiał dowodowy opierając się na "Raporcie o działaniach oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie kontroli świadczeniodawców z realizacji umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie hemodializoterapii oraz wynikach przeprowadzonych kontroli" nieodzwierciedlający problematyki sprawy.

Skarżący stwierdził również, że nie znajduje potwierdzenia w faktach zarzut, że niewprowadzenie wszystkich planowanych rozwiązań organizacyjnych jest równoznaczne z zaniechaniem, a w konsekwencji z podnoszonym "naruszeniem przez stronę podstawowych zasad i obowiązków związanych z wykonywaniem nadzoru". Zdaniem M. K., znamiennym dla rozstrzygnięcia sprawy było to, że Minister Zdrowia nie wskazał żadnego z wzorców właściwego nadzoru ani działań, poprzez które skarżący uchybił podstawowym obowiązkom w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego, decyzja Ministra Zdrowia, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do uchylenia orzeczenia w części, tym bardziej, że uchyloną częścią decyzji może być jej rozstrzygnięcie, a nie podstawa prawna.

Skarżący podniósł ponadto, że z analizy numerów decyzji (wskazanie inicjałów AG) wynika, że zarówno decyzja z 25 lutego 2005 r., jak i decyzja z 12 maja 2005 r. zostały wydane z udziałem pracownika, który winien ulec wyłączeniu z rozpatrywania sprawy w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście niezasadnej ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podzielił jego stanowisko i nie dopatrzył się uchybień dotyczących prawa procesowego, albo prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), dajej: p.u.s.a., kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Według art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się na zarzutach z art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a.

Jeśli chodzi o naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w skardze kasacyjnej zawarty został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 k.p.a. poprzez działanie nieoparte na obowiązujących przepisach prawa, art. 7, 8 i 75, 77, 78 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego. Dodatkowo, w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że ustalony przez Ministra Zdrowia w zaskarżonej decyzji stan faktyczny odpowiada prawdzie i oparcie orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, bez przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, zaniechanie zweryfikowania zaskarżonych decyzji ze względu na kryteria zgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej został sprecyzowany zarzut polegający na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował naruszenia przepisów postępowania przez Ministra Zdrowia, które polegały na niedopuszczeniu dowodów przedłożonych przez skarżącego, braku ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona, jak również wybiórczego potraktowania i braku oceny dowodów przedłożonych przez skarżącego. Dotyczy to m.in. ustalenia stanu rzeczy, jaki miał miejsce w czasie realizacji umowy w K., albo uznania projektów protokołów pokontrolnych jako gotowych protokołów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd powinien się zatem odnieść do zarzutów zawartych w skardze i w dalszych pismach procesowych, a niezależnie od nich dokonać z urzędu oceny całokształtu postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Zdrowia i jego wyników znajdujących wyraz w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu. Trafny jest pogląd zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ nie może przerzucić na stronę ciężaru zbierania dowodów.

Z kolei, dowody przedłożone przez stronę powinny zostać starannie rozpatrzone przez organ. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że skarżący przedstawił organowi obszerny zestaw dokumentów. W uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd I instancji powinien natomiast poddać kontroli prawidłowość postępowania wyjaśniającego organu i rezultatów tego postępowania.

Nietrafny jest natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w skardze kasacyjnej, zarzut błędnej wykładni art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegającej na przyjęciu, iż przepis ten statuuje odpowiedzialność o charakterze obiektywnym, niezależnie od zawinienia strony. Z wyroku Sądu I instancji nie wynika bowiem, że Sąd rozumiał w taki właśnie sposób odpowiedzialność osoby ukaranej na podstawie omawianego przepisu. Jednakże, kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wobec zaskarżonej decyzji, dotycząca ustalenia odpowiedzialności skarżącego, nie była wystarczająca.

Dla zastosowania normy zawartej w art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wymagane jest nie tylko wykazanie naruszania prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, jak również odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji. Niezbędne jest także przypisanie danej osobie odpowiedzialności za dane działanie lub zaniechanie. Organ właściwy do wymierzenia kary jest zobowiązany do dokładnego wykazania, dlaczego daną osobę uważa za odpowiedzialną i w czym ta odpowiedzialność się przejawia. W przypadku złożonej i wieloszczeblowej struktury organizacyjnej, jaką jest NFZ, organ jest ponadto zobowiązany ustalić, czy tylko jedna, czy też więcej osób, spośród kręgu podmiotów wymienionych w art. 167 tej ustawy ponosi odpowiedzialność i czy odpowiedzialność ta powinna być zróżnicowana w zależności od pozycji zajmowanej przez daną osobę w tej strukturze oraz przysługujących jej kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien, dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia, odnieść się także z tego punktu widzenia do ustaleń faktycznych i prawnych organu, dotyczących przypisania Zastępcy Prezesa NFZ, odpowiedzialności za działania i zaniechania różnej natury, zarówno ogólne, jak i szczegółowe (np. nieprawidłowości w SPZOZ w K.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że odpowiedzialność skarżącego powinna zostać wyłączona w związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z 7 stycznia 2004 r. o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o NFZ, dotyczących organizacji i funkcjonowania NFZ. W sytuacji bowiem, kiedy utrata mocy obowiązującej tych przepisów została odroczona do końca 2004 r., miały one nadal wiążący charakter.

Trafny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieprecyzyjnego wyznaczenia okresu, w jakim skarżący miał się dopuścić naruszenia prawa uzasadniającego nałożenie kary pieniężnej. Sąd I instancji ustalił ten okres, powołując się na zaskarżoną decyzję, na czas od momentu powołania skarżącego na stanowisko Zastępcy Prezesa NFZ do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W świetle akt administracyjnych byłby to okres od 24 marca 2004 r. do 26 listopada 2004 r. Tymczasem w zaskarżonej decyzji okres ten nie został bezpośrednio określony, natomiast w pierwszej decyzji Ministra Zdrowia z 25 lutego 2005 r. jest mowa o okresie 24 marca 2004 r. - 30 września 2004 r. Zagadnienie ustalenia precyzyjnego okresu, w którym miało miejsce naruszenie przepisów prawa zarzucane skarżącemu, jest istotne dla oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli decyzji Ministra Zdrowia z dwóch powodów.

Po pierwsze, stawia to pod znakiem zapytania dopuszczalność posługiwania się przez organ danymi statystycznymi odnoszącymi się zbiorczo do I i II półrocza 2004 r. Po drugie, należy uwzględnić okoliczność, że od 1 października 2004 r. obowiązywała już ustawa o świadczeniach zdrowotnych oraz nowy statut NFZ, wprowadzony rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 29 września 2004 r. w sprawie nadania statutu Narodowemu Funduszowi Zdrowia (Dz.U., Nr 213, poz. 2161). Nowe przepisy, obowiązujące w kilku ostatnich tygodniach przed wszczęciem postępowania administracyjnego ograniczały, w porównaniu z przepisami poprzednimi, pozycję Zastępcy Prezesa NFZ. Z wyroku Sądu I instancji nie wynika, czy te okoliczności były brane pod uwagę przy kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia

Przedstawione powyżej okoliczności uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za potrzebne odniesienie się do innych zarzutów skarżącego i dokonanie w tym zakresie wykładni prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uważa za nietrafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało sprecyzowane, że naruszenie prawa miało polegać na uchyleniu decyzji w części bez oznaczenia, jaka to jest część. Zdaniem skarżącego, nie było podstaw do uchylenia decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej, nie zaś rozstrzygnięcia.

Decyzja Ministra Zdrowia z 12 maja 2005 r., która uchyliła i zmieniła decyzję tego samego organu z 25 lutego 2005 r., została oparta na bardziej szczegółowo określonej podstawie prawnej. Organ wskazał w niej przepisy prawne, których naruszenie uzasadniało nałożenie kary, a także sprecyzował, jakie działania (a raczej zaniechania) strony uzasadniały wymierzenie kary. Takie sformułowanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszenia prawa.

Inny zarzut skargi kasacyjnej odnosił się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że zaskarżona decyzja była dotknięta wadą, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że obie decyzje Ministra Zdrowia zostały wydane z udziałem pracownika, który nosił inicjały "AG". Stanowić to miało naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a także podstawę do wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczność tę powinien, zdaniem skarżącego, wziąć pod uwagę Sąd I instancji i uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a., jako wydaną z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zarzut ten jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny. Podstawę do wznowienia postępowania stwarza, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., okoliczność, że decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Według art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Porównanie art. 24 § 1 pkt 5 z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazuje na to, że podstawą do wznowienia nie jest jedynie udział pracownika w wydawaniu obu decyzji, ale wydanie decyzji przez tego samego pracownika. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej i materiałów sprawy administracyjnej, pracownik oznaczony inicjałami "AG" nie wydawał przedmiotowych decyzji administracyjnych. Nie było więc z tego tytułu podstaw do wznowienia postępowania.

W skardze kasacyjnej został zawarty zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 167 i 182 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, do naruszeń określonych w art. 43 ust. 6 pkt 2 ustawy o NFZ w zw. z § 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 3 lit a - c, ust. 5 pkt 3 i 4 oraz ust. 6 Statutu NFZ, tj. zastosowanie wskazanych przepisów do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie i w konsekwencji uznanie, że istnieją podstawy prawne ukarania skarżącego karą pieniężną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę na różnice, jakie zachodziły między kolejnymi przepisami przyznającymi Ministrowi Zdrowia kompetencję do nałożenia kary pieniężnej, tj. między art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, a art. 171 ustawy o NFZ, podkreślając, że przepisy te mają charakter quasi karny. Stosuje się do nich, jego zdaniem, art. 42 Konstytucji RP oraz zasady lex retro non agit i nullum crimen, nulla poena sine lege.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że chociaż art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i art. 171 ustawy o NFZ wykazują pewne różnice, to jednak ich hipotezy i dyspozycje w znacznej mierze się pokrywają. W szczególności, zarówno na podstawie dawnego, jak i nowego przepisu Minister Zdrowia miał kompetencję do wymierzenia kary pieniężnej w razie takich samych naruszeń prawa przez wskazane podmioty. Również wysokość kary wymierzonej na podstawie zaskarżonej decyzji, odpowiadająca wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia, mieściła się w dopuszczalnych granicach przewidzianych tak w dawnej, jak i w nowej ustawie.

W odniesieniu do zarzutu bezzasadnego przypisania stronie odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy nieobowiązującej w czasie orzekania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo zmiany ustawy, w przypadku osoby skarżącego wystąpiła ciągłość zajmowanego przezeń stanowiska i pełnionych funkcji. Ma to znaczenie w przypadku odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie prawa przy wykonywaniu obowiązków służbowych w okresie, w którym obowiązywała dawna ustawa, jeżeli nowa ustawa przewiduje analogiczną odpowiedzialność zarówno co do rodzaju naruszeń, jak i co do rodzaju i wysokości kary. W takiej sytuacji zmiana ustawy nie powoduje automatycznie ustania możliwości wymierzenia kary administracyjnej za naruszenie prawa pod rządami ustawy wcześniejszej.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje zatem sytuacja, w której prawo działa wstecz. Nie dochodzi tu również do naruszenia zasady nullum crimen, nulla poena sine lege. Jak już była o tym mowa wyżej, w obowiązującej wcześniej ustawie również obowiązywał bowiem przepis, na podstawie którego mogła zostać wymierzona identyczna kara pieniężna.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.