Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 listopada 2012 r. oddalił skargę Spółki E. W. sp. z o.o. w S. – aktualnie E. W. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ś. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 29, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 2d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Z 2006 r., nr 89, poz. 625 ze zm., dalej: u.p.e.), wymierzył Spółce E. W. karę pieniężną w wysokości 1000 zł. W uzasadnieniu stwierdził, że Spółka dopuściła się naruszenia polegającego na podaniu nieprawdziwych danych w sprawozdaniach kwartalnych za pierwszy i drugi kwartał 2011 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po wniesieniu przez skarżącą odwołania, decyzją z [...] lipca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] kwietnia 2012 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 9r ust. 1 pkt 3 u.p.e. przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązane do przekazywania Prezesowi ARR sprawozdań kwartalnych zawierających m.in. informacje dotyczące ilości i rodzajów surowców wykorzystywanych do wytworzenia biogazu rolniczego lub do wytworzenia energii elektrycznej i biogazu rolniczego.
Minister powołał się na fakt, że skarżąca zleciła A. sp. z o.o. na podstawie umowy obsługi eksploatacyjnej z 15 stycznia 2010 r. (zawartej w formie aktu notarialnego) świadczenie usług i podejmowanie wszelkich działań związanych z zarządzaniem elektrownią biogazową w miejscowości L. Fakt, że czynności te były zlecone innemu podmiotowi, nie powodował, że E. W. sp. z o.o. nie powinna być uznana za przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.p.e. Zdaniem organu nie można było uznać, że to A. sp. z o.o. prowadziła przedmiotową działalność we własnym imieniu i na swój rachunek.
Zdaniem Ministra to Spółka E. W. prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego powinna była przechowywać dokumentację w taki sposób, aby możliwe było przeprowadzenie kontroli zgodnie z przepisami i udostępnienie niezbędnej dokumentacji kontrolującym. Powoływanie się w tym zakresie na postanowienia umowy eksploatacyjnej zawartej z przedsiębiorstwem A. sp. z o.o. nie znosi odpowiedzialności skarżącej spółki z tytułu niedopełnienia obowiązków przewidzianych prawem. Organ administracji podkreślał, że zgodnie z umową A. sp. z o.o. nie posiadała tytułu prawnego do obiektów budowlanych, w których wykonywana była regulowana działalność gospodarcza. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w zw. z art. 9p ust. 3 u.p.e. posiadanie takiego tytułu jest warunkiem wykonywania tej działalności.
Ponadto przedmiotowa umowa zastrzegała wyłącznie dla skarżącej prawa do energii elektrycznej i cieplnej uzyskiwanej z elektrowni oraz uprawnienie do uzyskiwania świadectw pochodzenia tej energii. Zgodnie natomiast z § 6 umowy A. sp. z o.o. przysługiwało jedynie prawo do wynagrodzenia za świadczone usługi. Zatem to E. W. sp. z o.o. wykonywała zarobkową regulowaną działalność gospodarczą, a nie A. sp. z o.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 listopada 2012 r. oddalił skargę Spółki, stwierdzając, że skarżącą była informowana o zamiarze wszczęcia kontroli, zawiadomienie to było skierowano do Spółki E. W., a nie do A. sp. z o.o. Skarżąca nie kwestionowała prawidłowości określenia strony kontrolowanej. Również raport z kontroli prowadzonej działalności gospodarczej został podpisany przez członków zarządu Spółki E. W., a nie przez A. Ponadto to skarżąca, a nie A., w pismach kierowanych do organu przed zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli, składała korekty sprawozdań z okresu objętego kontrolą. Podobnie po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, skierowanym do Spółki E. Wo., Spółka nie kwestionowała swojego statusu strony, podnosząc jedynie okoliczności nieprawidłowego wywiązywania się przez A. z umowy zawartej 15 stycznia 2010 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w świetle tych okoliczności Spółka E. W. nie miała wątpliwości co do tego, iż bierze udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. Następnie Sąd podzielił stanowisko organu, że nawet jeżeli skarżąca obowiązki w zakresie prowadzenia dokumentacji scedowała na A., to powinna nadzorować wywiązanie się przez tę Spółkę z obowiązków faktycznie obciążających przedsiębiorcę prowadzącego przedsiębiorstwo energetyczne. Brak właściwego nadzoru E. W. sp. z o.o. nad działaniami A. sp. z o.o. sprawia, że skarżąca z przyczyn leżących po jej stronie poniosła konsekwencje wskazane w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 29 u.p.e.
Reasumując, WSA wskazał, że skarżąca wykonując przedmiotową działalność gospodarczą była zobowiązana, zgodnie z art. 9r ust. 1 pkt 3 u.p.e., do przekazywania Prezesowi ARR sprawozdań kwartalnych zawierających informacje dotyczące m.in. ilości i rodzajów surowców wykorzystanych do wytworzenia biogazu rolniczego. W rezultacie to skarżąca E. W. sp. z o.o. podlegała odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisów wymienionej ustawy, polegające na przekazywaniu Prezesowi Agencji Rynku Rolnego sprawozdań kwartalnych zawierających nieprawdziwe informacje. To zaś, że skarżąca E. W. sp. z o.o. po odstąpieniu od umowy uprzednio zawartej z A. sp. z o.o. prawidłowo prowadziła wymaganą dokumentację, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie miało wpływu na skutki stwierdzonych nieprawidłowości w okresie objętym kontrolą.
E. W. sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.),
- I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 56 ust. 1 pkt 29 u.p.e. w związku z art. 9r ust. 1 oraz art. 3 pkt 12 u.p.e., poprzez oddalenie skargi i uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu, podczas gdy obie decyzje są nieważne jako skierowane do Spółki E. W., która nie jest, na gruncie niniejszej sprawy, przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne. Działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego w elektrowni biogazowej zlokalizowanej w miejscowości L. w pierwszym i drugim kwartale 2011 r. prowadziła A. Sp. z o.o. Zatem, to Spółka A. jako przedsiębiorstwo energetyczne podlega karze pieniężnej z powodu naruszenia obowiązku wskazanego w art. 9r ust. 1 u.p.e. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić nieważność obu decyzji jako skierowanych do osoby nie będącej stroną w sprawie.
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, 8 i 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpatrzył zarzutu skarżącej opisanego w pkt II.4 skargi, tj. zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 6, 8 i 77 k.p.a.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj::
- 1. art. 56 ust. 1 pkt 29 w zw. z art. 9r ust. 1 w zw. z art. 9p ust. 1 i art. 3 pkt 12 u.p.e., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja organu rejestrowego o wymierzeniu w stosunku do E. W. Sp. z o.o. kary pieniężnej za naruszenie polegające na podaniu w sprawozdaniach kwartalnych za I i II kwartał 2011 r. nieprawdziwych danych – odpowiada prawu, gdyż została wydana w stosunku do przedsiębiorstwa prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego w elektrowni biogazowej zlokalizowanej w miejscowości L. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r., podczas gdy przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne była w tym okresie A. sp. z o.o. W wyżej wskazanym okresie A. Sp. z o.o. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego w elektrowni biogazowej zlokalizowanej w miejscowości L. Wobec tego, to na A. sp. z o.o. ciążył obowiązek przekazywania Prezesowi Agencji Rynku Rolnego, w terminie 45 dni po zakończeniu kwartału, sprawozdań kwartalnych zawierających informacje, o których mowa w art. 9 r ust. 1 pkt 2 u.p.e. Zatem, zaskarżona decyzja organu rejestrowego oraz decyzja ją poprzedzająca powinny być skierowane do A. sp. z o.o.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyrok z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego należy się przede wszystkim odnieść do najdalej idącego zarzutu, a mianowicie zarzutu nieważności decyzji. Spółka E. W. (aktualnie E. W. S.A.), przywołuje w tym zakresie naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z art. 56 ust. 1 pkt 29, art. 9r ust. 1 i art. 3 pkt 12 u.p.e., twierdząc, że obie decyzje są nieważne bowiem skierowane zostały do skarżącej kasacyjnie, która nie jest na gruncie u.p.e. przedsiębiorstwem energetycznym. Działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego w elektrowni biogazowej zlokalizowanej w miejscowości L. w pierwszym i drugim kwartale 2011 r. prowadziła A. Spółka z o.o. Zatem to ta Spółka winna podlegać karze pieniężnej z powodu naruszenia obowiązku wskazanego w art. 9r ust. 1 u.p.e.
Do niezasadności tego zarzutu przekonuje ustalony przez organy stan faktyczny sprawy oparty głównie na treści zawartej pomiędzy wymienionymi Spółkami umowy. W dniu 15 stycznia 2010 r. została zawarta umowa dotycząca obsługi eksploatacyjnej elektrowni biogazowej. Z umowy tej wynika, że działania Spółki A. były realizowane w imieniu i na rzecz Spółki E. W. z możliwością zaciągania zobowiązań po uzgodnieniu ze Spółką skarżącą kasacyjnie. Umowa wyłączała obowiązki A. w zakresie zapewnienia skarżącej kasacyjnie jakichkolwiek usług księgowych (koszty prowadzenia księgowości miała ponosić skarżąca kasacyjnie), reprezentowania Spółki w postępowaniach administracyjnych i podatkowych, za wyjątkiem postępowań związanych z przedmiotem umowy. Skarżąca kasacyjnie na mocy umowy miała prawo wstępu na teren elektrowni. A. zobowiązana była do stosowania się do poleceń Spółki E. W., a więc A. działała niejako pod kierownictwem skarżącej kasacyjnie.
Z zawartego kontraktu wynika też, że kontrahent Spółki został upoważniony do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej, ale prawo do energii cieplnej i elektrycznej przysługiwało skarżącej. Także świadectwa pochodzenia energii wydawane były na podstawie wniosków Spółki E. W. Dodać do powyższego jeszcze należy, że Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2010 r. cofnął koncesję przedsiębiorcy A. na wytwarzanie energii elektrycznej i jednocześnie przedsiębiorca ten nie widnieje w rejestrze przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego, prowadzonym przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa.
Zauważyć w kontekście tej okoliczności wypada, że cofnięcie koncesji Spółce A. nastąpiło już po 4 dniach od zawarcia umowy z 15 stycznia 2010 r. i przez cały okres funkcjonowania tej umowy do dnia odstąpienia od niej przez skarżącą kasacyjnie, czyli 14 listopada 2011 r., A. nie była przedsiębiorstwem energetycznym.
Mając zatem na względzie przedstawione okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, co do podmiotu obciążonego karą pieniężną, nie naruszają prawa. Działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego w elektrowni biogazowej zlokalizowanej w miejscowości L. w 2011 r. prowadziła bowiem Spółka E. W. Ona zatem winna podlegać karze pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku wymienionego w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.e. przez podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniach kwartalnych za pierwszy i drugi kwartał 2011 r.
Uwzględniając treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można też podzielić argumentacji, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w szczególności, że nie odniósł się do niektórych zarzutów skargi. W tym zakresie Spółka stawia zarzut naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 77 k.p.a.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło w sprawie do naruszenia wskazanych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera niezbędne elementy uzasadnienia: przedstawia stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, odnosi się do nich, wskazuje też podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. WSA wyjaśnił, dlaczego uznał za zasadne nałożenie na skarżącą kasacyjnie Spółkę kary pieniężnej, umotywował też z jakich powodów nie uznał Spółki A. za odpowiedzialną za niewłaściwe prowadzenie wymienionej dokumentacji.
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędnej wykładni art. 56 ust. 1 pkt 29 w związku z art. 9r ust. 1, art. 9p ust. 1 oraz art. 3 pkt 12 u.p.e., wskazać wypada, że w istocie zarzut ten sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących obciążenia karą pieniężną skarżącej kasacyjnie, zamiast Spółki A. Spółka nie przedstawiła odnośnie wskazanych przepisów na czym polegała ich błędna wykładnia i jak winna być ich wykładnia prawidłowa, w szczególności przy uwzględnieniu zestawienia tych przepisów w omawianym zarzucie. Podkreślić należy, że błędnej wykładni nie można motywować błędem w zakresie ustaleń faktycznych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postanowił w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.