Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1910/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (WSA w K., Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi T. S. I. K. p.w. św. J. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...] w sprawie zasad udzielania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym: 1. stwierdził nieważność § 4 ust. 1 zdanie ostatnie zaskarżonej uchwały;
- 2. zasądził od Rady Powiatu w O. na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 557 zł.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżące T. występujący, jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie powiatu o. wezwało Radę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło na skutek uchwalenia i stosowania przez organy Powiatu § 4 ust. 1 zdanie ostatnie uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. w sprawie zasad udzielenia dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym. Kwestionowany zapis stanowił, że dotacja za miesiąc lipiec i sierpień ustalona będzie według ilości uczniów w ostatnim dniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych roku szkolnego. Według skarżącego, naruszenie to pozbawiło T. S. dotacji oświatowych przypadających na absolwentów prowadzonych przez T. niepublicznych szkół za miesiące wakacyjne w latach 2002-2004.
Rada Powiatu w O. nie odpowiedziała na powyższe wezwanie.
W skardze do WSA w K., T. S. zaskarżyło opisaną uchwałę Rady Powiatu O. w części jej pierwotnego brzmienia w zakresie § 4 ust. 1 zdanie ostatnie tej uchwały i zażądało stwierdzenia nieważności owego zapisu.
WSA w K. stwierdził, że zarzuty skargi w odniesieniu do § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały zostały oparte na uzasadnionych podstawach. Według Sądu I instancji, zapis ten naruszał art. 90 ust. 2a w związku z art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm, dalej jako: u.s.o.), gdyż bezpodstawnie wyłączał absolwentów szkół z liczby uczniów oraz w konsekwencji pozbawiał szkoły niepubliczne należnej dotacji oświatowej za miesiące wakacyjne.
Sąd wskazał, że z art. 90 ust. 2a u.s.o. wynika, że dotacja oświatowa przyznawana jest na dany rok, a nie na okres trwania zajęć szkolnych. Miarodajnym okresem rozliczeniowym na gruncie u.s.o. jest rok szkolny trwający od 1 września do 31 sierpnia roku następnego. Przyznawana dotacja należna szkole niepublicznej przysługuje wprawdzie w niższej wysokości niż dla szkół publicznych, jednak w pozostałym zakresie należna jest ona na tych samych zasadach.
Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko skarżącego potwierdził również sam ustawodawca dodając do art. 90 u.s.o. ustęp 2f w brzmieniu; "w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja, o której mowa w ust. 2a przysługuje również na każdego absolwenta szkoły w okresie od miesiąca następującego po miesiącu, w którym ukończył szkołę, do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę". Nowelizacja ta nie wprowadzała "novum" w dotychczasowych regulacjach, a jedynie stanowiła doprecyzowanie obowiązujących przepisów ustawy o systemie oświaty w taki sposób, aby nie budziła żadnych wątpliwości. Zatem podmiotom prowadzącym szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych należały się dotacje oświatowe za miesiące wakacyjne również na absolwentów, którzy w danym roku ukończyli szkołę.
Sąd I instancji nie podzielił argumentacji organu opierającej się na rozróżnieniu pojęcia "uczeń" i "absolwent" z powołaniem się na treść przepisów art. 3 pkt 11 oraz art. 11a w związku z art. 11 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, powyższe przepisy w żaden sposób nie odnoszą się do określonych w art. 90 zasad przyznawania dotacji szkołom niepublicznym.
W ocenie Sądu I instancji, zasadny jest również zarzut T. S., że Rada Powiatu wprowadzając poprzez zapis § 4 ust. 1 zdanie ostatnie uchwały z dnia [...] stycznia 2002 r. ograniczenie prawa do dotacji oświatowej przekroczyła swoje kompetencje określone w art. 90 ust. 4 u.s.o. Rada Powiatu w O. nie dysponowała ustawowym upoważnieniem do ograniczania prawa do dotacji oświatowej należnej na podstawie tego przepisu, poprzez wprowadzenie regulacji wyłączającej dotowanie absolwentów, ograniczenia nieprzewidzianego w ustawie. Zatem i z tego powodu zaskarżony przepis uchwały z dnia [...] stycznia 2002r. WSA w K. uznał za sprzeczny z przepisami u.s.o.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Powiatu w O. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie art. 90 ust. 2a u.s.o. w zw. z art. 63 u.s.o. w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że o prawie do dotacji oświatowej, o której mowa w art. 90 ust. 2a u.s.o., decyduje okres na jaki jest ona przyznawana, a nie status ucznia, na którego dotacja jest przyznawana.
- 2. naruszenie art. 3 pkt 11 i art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. e) i f) u.s.o. w zw. z art. 90 ust. 2a i art. 11a ust. 1-4 oraz art. 11 ust. 1 i 2 u.s.o. w zw. z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 stycznia 2000 r. w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wbrew językowej wykładni ustawy, że pod pojęciem "ucznia" należy rozumieć także "absolwenta", tj. osobę, która zakończyła edukację w danej szkole pobierającej dotację, o której mowa w art. 90 ust. 2a u.s.o.
- 3. naruszenie art. 90 ust. 2a w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały w związku z art. 90 ust. 2f u.s.o. oraz art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie u.s.o. (Dz. U. z 2012 r., poz. 979) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ustawy można wywieść uprawnienie do dotacji na absolwentów, za lata 2002-2004, pomimo ustawowego ograniczenia takiego uprawnienia jedynie do absolwentów z lat 2011/2012 i lat następnych.
- 4. naruszenie art. 90 ust. 2a w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ uchwalając zaskarżoną część uchwały, przekroczył swoje kompetencje określone w art. 90 ust. 4 u.s.o. według których organ mógł jedynie ustalić tryb udzielania i rozliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 2a u.s.o. poprzez ograniczenie prawa do dotacji dla absolwentów. Podczas gdy brak uprawnienia do dotacji na absolwentów wynikał z treści art. 90 ust. 2a w związku z art. 3 pkt 11 u.s.o. w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały, a treść zaskarżonej części uchwały dotyczy jednej z podstaw obliczenia dotacji jaką jest ilość uczniów zgodnie z art. 90 ust. 2a u.s.o. na których przyznawana jest dotacja.
Argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, autor przedstawił w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. wniosło o jej odrzucenie w całości z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie zarzutów. Ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Przypomnienie tych podstawowych zasad było konieczne ze względu na wniosek T. S. zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie niniejszej skargi. Choć należy przyznać rację stronie, że sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymogom, jakie stawiają przed wnoszącym skargę kasacyjną przepisy p.p.s.a. Tym niemniej, nieprzywołanie w sposób staranny samych aktów normatywnych, brak precyzyjnego wskazania niektórych jednostek redakcyjnych określonych aktów normatywnych, które zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady zostały naruszone, nie dyskwalifikują wniesionego środka w stopniu uzasadniającym odrzucenie skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie Rada przytoczyła bowiem treść zakwestionowanych przepisów w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych a także jasno sprecyzowała swoje stanowisko w sprawie. Konieczność merytorycznego rozpatrzenia niniejszej skargi kasacyjnej znajduje także potwierdzenie w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl.
ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), w której stwierdzono, że podstawy kasacyjne mogą być również wydedukowane z uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 492). Na marginesie można dodać, że również dla T. S. o przedmiotowa skarga kasacyjna nie była nieczytelna, o czym świadczy treść odpowiedzi na tę skargę, w której trafnie zakwestionowano poszczególne zarzuty.
Mając na uwadze wskazane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkował się do przedstawionych w skardze kasacyjnej argumentów.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. nie zasługują na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do ustalenia, czy uchwalając zaskarżony § 4 ust. 1 zdanie ostatnie uchwały z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...], w sprawie zasad udzielania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówkom niepublicznym Rada Powiatu w O. przekroczyła upoważnienie określone w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącej kasacyjnie Rady, Sąd I instancji stwierdzając nieważność zakwestionowanego zapisu uchwały niezasadnie uznał, że zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 2 a u.s.o. w zw z art. 63 u.s.o. (w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały) oraz, że został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowy jest pogląd WSA w K., że przedmiotowe uregulowanie naruszało art. 90 ust. 2 a u.s.o. w zw. z art. 63 u.s.o, gdyż zapis ten bezpodstawnie wyłączał absolwentów szkół z liczby uczniów a w konsekwencji pozbawiał szkoły niepubliczne należnej dotacji oświatowej za miesiące wakacyjne. Zgodnie z art. 90 ust. 2 a u.s.o. dotacja jest przyznawana na dany rok, a nie na okres trwania zajęć szkolnych. Status ucznia należy wiązać z pojęciem roku szkolnego. W myśl art. 63 u.s.o. rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się w dniu 1 września a kończy z dniem 31 sierpnia.
Należy podzielić pogląd WSA w K., że dotacje oświatowe dla szkół (placówek) niepublicznych służą finansowaniu ich działalności statutowej w ciągu całego roku, a więc łącznie z okresami ferii i wakacji szkolnych. Trudno podważyć prezentowany pogląd zważywszy, że funkcjonowanie szkoły pociąga za sobą określone stałe wydatki na wynagrodzenia pracowników czy też koszty utrzymania bazy lokalowej. Z kolei przepis art. 90 ust. 3 u.s.o. nawiązuje do tych wydatków, nie ograniczając ich pod względem czasowym. Z tego względu przy ustalaniu wysokości i rozliczaniu dotacji dla szkół za miesiące lipiec i sierpień nie należało kalkulacyjnie zmniejszać liczby uczniów stanowiących podstawę dla określenia wysokości dotacji o absolwentów, którym w czerwcu wręczono świadectwa ukończenia szkoły. Zasadnie przy tym Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nowelizacja art. 90 u.s.o. dokonana ustawą z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 979) stanowiła jedynie doprecyzowanie obowiązujących przepisów, których wykładnia wywoływała pewne wątpliwości, co wynika wprost z uzasadnienia tej ustawy (v. druk sejmowy z dnia 26 czerwca 2012 r. nr 589).
Nie sposób również podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie Rady, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że Rada Powiatu przekroczyła swoje kompetencje określone w art. 90 ust. 4 u.s.o. (w brzmieniu z dnia uchwalenia uchwały). W uzasadnieniu tego zarzutu Rada wyraża pogląd, że dotacja udzielana szkołom niepublicznym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego ma charakter dotacji stricte podmiotowej, związanej ze statusem ucznia. Należy zatem zauważyć, że pogląd ten jest nieaktualny w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjmuje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo- celowa) gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel – realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 916/13 oraz M. Pilich, Komentarz do art. 80 (teza 12) i 90 (teza 16) ustawy o systemie oświaty, LEX, 2013).
W związku z powyższym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub placówkę, czy też pokrywaniu wszelkich rodzajów ich działalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1304/12, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13 oraz z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1858/12 oraz w Mateusz Plich, Komentarz do art. 80 i 90 ustawy o oświacie, ABC Warszawa 2012 i powołane tam orzecznictwo).
Regulacja zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. (w brzmieniu na datę podjęcia uchwały) miała charakter wyczerpujący. Nie obejmowała upoważnienia do ograniczenia dotacji oświatowych. Rada Powiatu nie miała na jego podstawie kompetencji do zmiany zasad przekazywania dotacji ani też ustanawiania zasad dodatkowych, które nie były przewidziane w ustawie. W tej sytuacji, wprowadzone spornym zapisem uchwały ograniczenie prawa do dotacji dla absolwentów szkól niepublicznych o uprawnieniach szkól publicznych za miesiące wakacyjne oznaczało, że Rada Powiatu przekroczyła swoje kompetencje określone w ww. przepisie, co z kolei uzasadniało stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności wzmiankowanego zapisu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).