Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 299/10 oddalił skargę E. P. Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] marca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
E. P. sp. z o.o. we W. wnioskiem z [...] listopada 2008 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej we W. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego.
W związku z wejściem w życie w dniu 31 października 2009 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), która przeniosła dotychczasowe zadania organów podatkowych wynikające z ustawy o grach i zakładach wzajemnych na organy celne, wniosek spółki, wraz z zebranych materiałem dowodowym, przekazany został w dniu 30 października 2009 r. Dyrektorowi Izby Celnej we W. Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego.
Dyrektor Izby Celnej we W., orzekając na skutek odwołania "E. P." Sp. z o.o. we W., decyzją z [...] marca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540) natomiast utraciła moc ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 27 ze zm.). Zgodnie z art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2010 r.) stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ponadto stosownie do art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Dyrektor Izby Celnej we W. podniósł, że wniosek w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych został złożony, a postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Opisany stan sprawy uzasadniał umorzenie postępowania na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę "E. P." Sp. z o.o. we W. podzielił ustalenia i wnioski Dyrektora Izby Skarbowej dotyczące możliwości kontynuowania, po dniu 1 stycznia 2010 r., postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich.
W ocenie Sądu organ prawidłowo podjął decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia, albowiem przepis art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie pozostawiał organom celnym innej możliwości zakończenia prowadzonych postępowań.
"E. P." Sp. z o.o. we W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. rażące naruszenie art. 78 Konstytucji RP, polegające na uznaniu przez sąd administracyjny za zgodną z prawem sytuacji, w której decyzje "w obu instancjach" wydał (podpisał) ten sam funkcjonariusz celny – A. Z. Spowodowało to naruszenie konstytucyjnego prawa strony do rzeczywistej, instancyjnej kontroli zapadłego orzeczenia administracyjnego, gdyż rażąco narusza Konstytucję sytuacja, w której funkcjonariusz celny faktycznie kontroluje sam siebie;
- 2. rażące naruszenie art. 127 oraz art. 221 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. -Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: O.p.) polegające na uznaniu przez sąd administracyjny za zgodną z prawem sytuacji, w której decyzje "w obu instancjach" wydał ten sam funkcjonariusz celny – A. Z. Sytuacja taka czytelnie przeczy istocie i sensowi postępowania odwoławczego, o którym mowa w tych przepisach;
- 3. rażące naruszenie art. 130 §1 pkt 6 O.p., polegające na uznaniu przez sąd administracyjny za zgodną z prawem sytuacji wydania w niniejszej sprawie decyzji w postępowaniu odwoławczym przez funkcjonariusza celnego A. Z., który mocą wskazanego przepisu podlegał z mocy prawa wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym, gdyż orzekał już w tej samej sprawie wcześniej, to jest w postępowaniu przeprowadzonym w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że okolicznością oczywistą i bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest, że decyzje Dyrektora Izby Celnej we W. z [...] stycznia 2010 r. i z [...] marca 2010 r. wydał (podpisał) ten sam funkcjonariusz celny A. Z. Według strony skarżącej, taka sytuacja jest rażąco sprzeczna z prawem, gdyż ustawodawca nie przewidział w uregulowaniach procedury jakiegokolwiek przepisu, który zezwala na przeprowadzenie takiej swoistej, personalnej samokontroli własnych działań przez funkcjonariusza celnego.
Spółka podkreśliła, że funkcjonariusz celny, który brał udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji, podlega z mocy samego prawa, wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym. Regulacja ta ma szczególnie doniosłe znaczenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 221 O.p. W rozpoznawanej sprawie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. nie został zastosowany, chociaż wypełniły się przesłanki ujęte jego hipotezie. Sąd pierwszej instancji, nie wytykając organowi tej nieprawidłowości, udzielił akceptacji takiej sytuacji, w której naruszone zostało konstytucyjne prawo strony do faktycznego, merytorycznie wartościowego zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym.
Mając na uwadze, że istotą tego prawa, wywiedzionego z art. 78 Konstytucji RP, jest możliwość żądania obiektywnej weryfikacji zapadłego orzeczenia administracji w ramach rzetelnie przeprowadzonej procedury odwoławczej, to osąd własnego działania przez funkcjonariusza celnego, do którego doszło w tym postępowaniu, wyklucza ową rzetelność w sposób oczywisty.
Ponadto strona skarżąca poddała pod rozwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, którego przedmiotem "(...)będzie orzeczenie co do zgodności art. 221 ustawy Ordynacja podatkowa z art. 78 Konstytucji, w takim zakresie, w jakim przepis ten umożliwia wydanie orzeczenia w II instancji z pominięciem dewolutywnej procedury odwoławczej."
Następnie w piśmie z 31 stycznia 2012 r. skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP i zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a.
W tym samym piśmie zgłoszony został wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. do czasu udzielenia przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości odpowiedzi na pytania prejudycjalne sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawach sygn. akt III SA/Gd 261/10, sygn. akt III SA/Gd 262/10 oraz sygn. akt III SA/Gd 352/10.
Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie, z przyczyn wskazanych przez skarżącą w piśmie z 31 stycznia 2012 r., okazał się niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zaistniały przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.
W szczególności za chybiony należało uznać wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sadowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania. Celem korzystania przez sąd z możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania jest uniknięcie konieczności wznawiania postępowania sądowoadministracyjnego lub administracyjnego, w wypadku, gdyby zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez ten sąd odmiennie.
Według skarżącej, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, zainicjowanego pytaniami prejudycjalnymi przedstawionymi przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku co do wykładni art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE. L.
- 98. 204. 37 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii o charakterze procesowym i w żadnym zakresie nie dotyczą wykładni art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE. W związku z tym stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uzależnione od wyniku postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podstawowym warunkiem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, obok wątpliwości sądu co do konstytucyjności aktu normatywnego, jest zatem istnienie związku między udzieleniem odpowiedzi na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem.
Jak już wspomniano w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W związku z tym warunek, o jakim mowa w art. 3 in fine ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zostanie spełniony tylko wówczas, gdy pytanie prawne będzie mieściło się w granicach skargi kasacyjnej, tj. będzie dotyczyło aktu normatywnego (przepisu), którego naruszenie zarzuciła strona wnosząca skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie, warunek ten nie mógł być spełniony, gdyż w skardze kasacyjnej nie został podniesiony zarzut naruszenia art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a w związku z tym od udzielenia odpowiedzi na ewentualne pytanie prawne w żadnym stopniu nie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
W związku z tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego zaproponowanego przez stronę skarżącą, wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stał się bezprzedmiotowy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również wątpliwości skarżącej co do zgodności art. 221 O.p. z art. 78 Konstytucji RP z uwagi na brak cech dewolutywności odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez dyrektora izby celnej.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że z art. 78 Konstytucji RP wynika postulat takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby, w miarę możliwości, przewidziane w nim było prawo wniesienia przez stronę środka zaskarżenia o charakterze dewolutywnym. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że kształtując prawo każdej strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, art. 78 Konstytucji RP posługuje się wyrazem "zaskarżenie" pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, właściwych dla określonych procedur, środków prawnych. Ich wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia trybu weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia lub decyzji. Możliwa jest konkretyzacja użytego w art. 78 Konstytucji sformułowania, polegająca na wyliczeniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji ustanowionego prawa, abstrahując od przyjętych w doktrynie podziałów na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia.
Argumentacja ta uzasadnia przyjęcie, że art. 78 Konstytucji RP nie tworzy "(...) bezwzględnego nakazu takiego ukształtowania przebiegu postępowania, aby w sprawie rozstrzygał jakikolwiek inny organ." (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, OTK 1999, nr 7, poz. 158, por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK-A 2002, nr 4, poz. 42 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008, P 57/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178).
W świetle powołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego brak cech dewolutywności nie pozbawia odwołania przewidzianego w art. 221 O.p. cech "środka zaskarżenia", o którym mowa w art. 78 Konstytucji RP. Dodać także należy, że w literaturze podnosi się, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostki przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, że dokonują tego dwa różne organy (por. R. Kaczmarczyk, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2008, nr 1, s. 56-57).
Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji "rażące naruszenie" art. 127, art. 221 i art. 130 § 1 pkt 6 O.p., a więc przepisów normujących postępowanie prowadzone przez organy administracji publicznej. W związku z tak sformułowanymi zarzutami przypomnieć wypada, że stanowiące podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może mieć postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, nie zaś "rażącego naruszenia". Podkreślenia ponadto wymaga, że zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Odstępstwo od tej reguły jest jednak dopuszczalne w określonych sytuacjach. Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz.
1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (s. 22 i 23 uzasadnienia).
Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów Ordynacji podatkowej, uchyliła się od określenia czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Argumentacja skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku niewystarczającej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że podniesione w niej zarzuty nawiązują do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, stanowią dostateczną podstawę do identyfikacji zarzutu. Pojawiające się w tym zakresie komplikacje spowodowane są przede wszystkim tym, że sposób sformułowania skargi kasacyjnej nie pozwala na jednoznaczne określenie normy odniesienia, tj. tej normy, którą w toku przeprowadzanego badania zgodności z prawem zastosował lub powinien był zastosować sąd administracyjny pierwszej instancji.
Strony skarżąca podnosi bowiem, że naruszenie wymienionych w skardze przepisów Ordynacji podatkowej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co mogłoby wskazywać, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jednocześnie w skardze kasacyjnej akcentuje się "rażące naruszenie przepisów postępowania", co z kolei może prowadzić do wniosku, że Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. Nie sposób także pominąć, że naruszenie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne mogło dotyczyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., z uwagi na zarzut naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 130 § 1 pkt 6 w związku z art. 240 § 1 pkt 3 O.p.).
W związku z tym stwierdzić należy, że nawet przy uwzględnieniu powołanego wyżej stanowiska uchwały z 26 października 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do tak daleko idącego precyzowania zarzutów podniesionych przez stronę, by w jej zastępstwie dokonywać "wyboru" przepisu, którego naruszenia mógł dopuścić się Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny z powodów wyżej przedstawionych, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.