Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1727/14 oddalił skargę S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K.(dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] września 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z sankcjami wieloletnimi na 2013 rok.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 roku spółka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.
W wyniku kontroli gospodarstwa rolnego spółki stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w określonym terminie lub nie były wypasane zwierzęta. Dodatkowo w gospodarstwie spółki przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości polegające na niewłaściwym zadeklarowaniu powierzchni działek rolnych oznaczonych poszczególnymi literami.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok.
Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą odmowy przyznania płatności było stwierdzenie braku prowadzenia przez spółkę rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych. Organ odwoławczy podkreślił, że rejestr na jaki powołała się spółka w odwołaniu był niekompletny, a mianowicie nie były w nim zawarte dane dla wszystkich działek rolnych a jedynie dla części. Na wysokość przyznanej płatności miały wyniki czynności kontrolne przeprowadzone w gospodarstwie spółki, podczas których był obecny reprezentant spółki, ale nie wniósł zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raportach. Brak wniesionych uwag do raportów z kontroli stanowił przesłankę do przyjęcia tezy, że producent rolny zgodził się z ustalonym stanem faktycznym wskazanym w sporządzonym sprawozdaniu z czynności kontrolnych. Organ odwoławczy określił powierzchnie faktycznie uprawiane na spornych działkach i ustalił powierzchnię działek kwalifikującą się do przyznania płatności.
Odnośnie działek rolnych L, Ł, K, M, N stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej, gdyż cała powierzchnia zadeklarowanych działek to obszar nieużytkowany rolniczo, na którym były wieloletnie chwasty oraz zakrzaczenia jak również tereny zalane. Odnośnie działki X stwierdzono zadeklarowaną powierzchnię międzyplonu na powierzchni 14,02 ha. Natomiast dla działek rolnych AB i AD stwierdzono brak deklarowanej rośliny w międzyplonie.
Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że spór dotyczy dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych będących podstawą przyznania płatności rolnośrodowiskowych z sankcjami wieloletnimi na 2013 rok. WSA za niezasadne uznał twierdzenia spółki kwestionujące konstrukcję raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sposób wskazujący na trudności w jego zrozumieniu uniemożliwiające zgłoszenie przez nią zastrzeżeń.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowo stwierdzono, że przedstawiony rejestr rolnośrodowiskowy, który nie spełniał wszystkich wymogów określonych w przepisach prawa, nie mógł być uznany za rejestr stanowiący podstawę do przyjęcia, że rolnik prowadził rejestr działalności rolnośrodowiskowej. Równocześnie WSA stwierdził, że rejestr nie był prowadzony zgodnie z nałożonymi na wnioskodawcę rygorami. Powyższe skutkowało odmową przyznania płatności spółce w 2013 roku. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wobec braku raportu rolnośrodowiskowego bez znaczenia były argumenty dotyczące sygnalizacji działalności bobrów, która miała doprowadzić do zalewania zadeklarowanych działek rolnych oraz zniszczeń dokonanych przez dziki, które miały uniemożliwić przeprowadzenie koszenia. WSA zaakcentował, że to na spółce spoczywał obowiązek starannego wypełnienia wszystkich warunków i obowiązków stanowiących o możliwości uzyskania płatności rolnośrodowiskowych.
W ocenie WSA nieuzasadnione były również argumenty dotyczące zaniechania terminowego koszenia i usuwania okrywy roślinnej na działce O ze względu na utrudnienia spowodowane zniszczeniami terenu przez dziki. Równocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że na spółce spoczywał obowiązek zapewnienia należytego stanu dobrej kultury rolnej na zadeklarowanych działkach. Dobór właściwych form ochrony zgłoszonych do uzyskania wsparcia finansowego terenów, w granicach określonych obowiązującym prawem należał w tym zakresie do spółki.
Spółka zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1) ppkt a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo tego, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) § 38 ust. 8 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 – dalej: rozporządzenie) poprzez jego nieprawidłową interpretację i zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku spełnienia się przesłanek do zastosowania przewidzianej we wskazanym przepisie sankcji.
- b) § 38 ust. 6 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i obarczenie skarżącej sankcją w postaci pozbawienia go prawa do 20 % płatności dla wszystkich działek objętych wnioskiem;
- c) § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obarczenie skarżącej sankcją w postaci pozbawienia go prawa do 80 % płatności za działkę O oraz w postaci pozbawienia skarżącej prawa do płatności za działki AB, AD, AG, AH, K, L, Ł, M i za cały wariant 3,1.2; pozbawienia skarżącej prawa do płatności za działki AB, AD, AG, AH, choć ustawowe przesłanki zastosowania sankcji się nie spełniły
- 2. Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające nie dokonaniu pełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego (np. ustaleń w zakresie braków, jakie zawierał przedstawiony przez skarżącą rejestr działalności rolnośrodowiskowej oraz niewskazanie pełnych podstaw prawnych rozstrzygnięcia.
- 3. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) § 38 ust. 8 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłową interpretację i zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku spełnienia się przesłanek do zastosowania przewidzianej we wskazanym przepisie sankcji.
- b) § 38 ust. 6 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i obarczenie skarżącej sankcją w postaci pozbawienia go prawa do 20% płatności dla wszystkich działek objętych wnioskiem;
- c) § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obarczenie skarżącej sankcją w postaci pozbawienia go prawa do 80% płatności za działkę O; w postaci pozbawienia skarżącej prawa do płatności za działki AB, AD, AG, AH, K, L, Ł, M i za cały wariant 3.1.2; pozbawienia skarżącej prawa do płatności za działki AB, AD, AG, AH, choć ustawowe przesłanki zastosowania sankcji się nie spełniły
- 4. Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo tego, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń niezgodnych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegających na stwierdzeniu, że:
- a. skarżąca nie prowadziła rejestru działań rolnośrodowiskowych, w sytuacji gdy taki rejestr był przez skarżącą prowadzony,
- b. skarżąca zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na działkach K, L, Ł,M, N,
- c. skarżąca nie zachowała na określonych w planie działalności środowiskowej działkach trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nie użytkowanych rolniczo,
- d. skarżąca pozostawiła więcej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki O
- e. skarżąca na działkach AB, AD, AG, AH nie prowadziła deklarowanej uprawy w międzyplonie.
- d) art. 138 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, mimo że decyzja ta powinna zostać uchylona w całości z uwagi na fakt, że przy jej wydawaniu organ II instancji dopuścił się naruszeń prawa procesowego i materialnego, tj. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń niezgodnych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegających na stwierdzeniu, że: skarżąca nie prowadziła rejestru działań rolnośrodowiskowych, w sytuacji gdy taki rejestr był przez skarżącą prowadzony, skarżąca zaniechała prowadzenia działalności rolniczej na działkach K, L, Ł, M, N; skarżąca nie zachowała na określonych w planie działalności środowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nie użytkowanych rolniczo, skarżąca pozostawiła więcej niż 50 % nieskoszonej powierzchni działki O; skarżąca na działkach AB, AD, AG, AH nie przeprowadziła deklarowanej uprawy w międzyplonie; § 38 ust. 8 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłową interpretację i zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo braku spełnienia się przesłanek do zastosowania przewidzianej we wskazanym przepisie sankcji; § 38 ust. 6 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i obarczenie skarżącej sankcją w postaci pozbawienia go prawa do 20% płatności dla wszystkich działek objętych wnioskiem; § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i obarczenie skarżącą sankcją w postaci pozbawienia jej prawa do 80% płatności za działkę O oraz w postaci pozbawienia skarżącej prawa do płatności za działki AB, AD, AG, AH, K, L, Ł, M i za cały wariant 3.1.2; pozbawienia skarżącej prawa do płatności za działki AB, AD, AG, AH, choć ustawowe przesłanki zastosowania sankcji się nie spełniły.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podnoszone w tej skardze naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w drugiej kolejności naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń pawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stronami albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA zarzuty procesowe skargi kasacyjnej, mimo że obszernie ujęte, to merytorycznie są nietrafne. Zasadniczo koncentrują się one na dwóch grupach zagadnień. Jedne odnoszą się do wad postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy i na ich podstawie spółka buduje ogólniejszy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w powiązaniu z art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 138 pkt 1 k.p.a., skutkiem czego jest wadliwe oddalenie skargi. Druga grupa zarzutów procesowych związana jest z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów p.p.s.a, zatem art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. W obu przypadkach zarzuty są merytorycznie chybione, a niektóre również wadliwe formalnie. Wadami formalnymi dotknięte są te, które nie wskazują konkretnie naruszonych przepisów, bowiem odwołują się do całych jednostek redakcyjnych tekstu ustawy, a nie konkretnego przepisu np. art. 77 k.p.a. lub powołują przepisy nieistniejące np. art. 138 pkt 1 k.p.a. W stosunku do tych zarzutów Sąd II instancji może odnieść się tylko w ograniczonym zakresie, czyli takim jaki wynika z treści uzasadnienia w sposób jasny i jednoznaczny.
Takie ograniczenie jest konsekwencją tego, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, a postępowanie kasacyjne może się toczyć tylko w granicach wyznaczonych tą skargą. Zatem w tym kontekście przyjąć trzeba, że zarzut procesowy skierowany do skarżonego wyroku zmierza do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, bo nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego, a ten który rozważył, to jednostronnie ocenił.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zauważyć, że dla rozpoznawanej sprawy istotna jest tylko jedna okoliczność, czyli ustalenie faktu prowadzenia przez spółkę rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Pozostałe okoliczności, zapewne ważne z punktu widzenia prowadzonej działalności, nie mają znaczenia prawnego. Jest tak dlatego, że konsekwencje nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej są najdalej idące, bo wiążą się z odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości. Wynika to z treści § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., który stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje w danym roku, jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej.
Zatem dla rozpoznawanej sprawy istotne ustalenia to te, które wiążą się z rejestrem. Z akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że spółka nie prowadziła raportu działalności rolnośrodowiskowej według wymogów jakie nakładają przepisy. W postępowaniu kontrolnym, a potem w postępowaniu o płatność za 2013 r. ustalono jednoznacznie, że spółka nie prowadziła raportu w sposób określony w przepisach, przede wszystkim nie zawarła w nim danych w zakresie stosowania nawozów dla całego gospodarstwa. Czyniła to tylko w odniesieniu do części działek rolnych objętych programem. Okoliczność ta została ustalona i nie była kwestionowana przez spółkę.
Zatem zarzuty procesowe skargi kasacyjnej mogłyby odnosić się tylko do tego faktu. Tego nie czynią, co oznacza, że ustalenia w tym zakresie poczynione przez organy ARiMR nie zostały skutecznie zakwestionowane. Konsekwencją tak ujętej sprawy administracyjnej kontrolowanej przez Sąd I instancji musi być uznanie, że w zakresie stanu faktycznego sprawy nie doszło do wadliwych ustaleń, a to pozwala przyjąć, że zarzuty procesowe podnoszące inne okoliczności są niezasadne, bo pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że w zakresie naruszeń procedury dla oceny wyroku kontrolowanego w postępowaniu kasacyjnym istotne jest to, czy między naruszeniem prawa a rozstrzygnięciem istnieje istotny związek, bo tylko w takim przypadku ustawa pozwala przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uchyleniem wyroku. W rozpoznawanej sprawie takiej zależności nie można wykazać, zatem zarzuty procesowe trzeba było uznać za chybione.
W ocenie NSA nietrafne są również zarzuty podnoszące naruszenia prawa materialnego. Spółka ujmuje te zarzuty w sposób szeroki, jednak ich istota sprowadza się do wykładni użytego w § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. "nieprowadzenia" rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Organy ARiMR oraz Sąd I instancji stanęły na stanowisku, że nieprowadzenie rejestru ma miejsce zawsze wtedy, gdy rejestr nie spełnia prawem określonych wymogów, a więc zarówno gdy strona w ogóle nie prowadzi rejestru, ale także gdy prowadzi ten rejestr w ograniczonym zakresie, bo tylko co do niektórych działek albo co do wybiórczo traktowanych czynności, czyli działań agrotechnicznych.
Z treści § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. jasno wynika, że w rejestrze muszą znaleźć się wykazy działań agrotechnicznych wykonywanych w ramach realizowanego pakietu lub wariantu, w tym zastosowania nawozów wraz z terminami ich przeprowadzenia, z tym że rejestr w zakresie zastosowania nawozów prowadzony być musi dla całego gospodarstwa. Prowadzenie rejestru w tej części tylko do części działek jest nieprowadzeniem rejestru w rozumieniu § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Takie restryktywne rozumienie treści tego przepisu jest zasadne, bo odnosi się do zobowiązania rolnika, który ubiega się o środki publiczne, zatem zobowiązuje się do wypełniania licznych obowiązków niekiedy bardzo formalnych. W kontekście tych uwag przyjąć należy, że organy ARiMR oraz Sąd I instancji nie naruszyły prawa w zakresie w jakim wywodziła spółka w zarzutach kasacyjnych.
Z tych wszystkich względów oraz mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.