Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1532/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 marca 2015 roku, sygn. akt III SA/Po 1728/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [A.] Spółka z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] września 2014 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013: oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2013 r. [A.] Spółka (spółka, skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Łączna powierzchnia zadeklarowanych do udzielenia płatności działek rolnych na podstawie przedmiotowych dokumentów wyniosła: 335,55 ha w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (zwana dalej JPO); 156,94 ha w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej - do powierzchni upraw podstawowych (zwana dalej UPO).

W wyniku kontroli gospodarstwa rolnego spółki [A.] stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w określonym terminie lub nie były wypasane zwierzęta. Dodatkowo w gospodarstwie spółki dla sprawy rolnośrodowiskowej przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości dla działek rolnych oznaczonych poszczególnymi literami.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 roku, Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu przyznał [A.] spółce z o.o. jednolitą płatność obszarową w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie 211.307,79 zł. i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych.

Decyzją z dnia [...] września 2014 roku, nr [...], Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 10 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 25 października 2012 r., poz. 1164, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia ustalenia dotyczące stanu faktycznego dokonane podczas przeprowadzonej kontroli, co do których nie zostały zgłoszone zastrzeżenia przez osoby reprezentujące spółkę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przyznanie płatności w kwocie określonej w decyzji nastąpiło z powodu stwierdzenia nieprawidłowości dla działek rolnych L, Ł, K, M, dla których podczas kontroli stwierdzono, że są niewykorzystywane do uprawy roślin i znajdują się na nich liczne zakrzaczenia oraz teren, który wskazuje na brak użytkowania (zalanie, teren zniszczony przez zwierzynę). Stwierdzony stan faktyczny został określony w raporcie z czynności kontrolnych i dokumentacji fotograficznej.

Organ odwoławczy podniósł również, że producent rolny nie wykazał przesłanek wyłączających odpowiedzialność spółki z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, a ponadto podkreślił, że w sytuacji gdy występują nadzwyczajne okoliczności, dopuszczalny jest jedynie brak konieczności zwrotu płatności już wypłaconych.

Odnośnie działek rolnych A, AB, AD, X oraz kwestii nie zachowania trwałych użytków zielonych organ odwoławczy stwierdził, że nie dotyczy to płatności w ramach wsparcia bezpośredniego tylko płatności rolnośrodowiskowych.

Odnośnie działki rolnej O organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z dokumentacją pokontrolną, w tym dokumentacją fotograficzną, sporna działka nie spełniała w całości kryteriów do otrzymania płatności, gdyż kontrolerzy stwierdzili powierzchnię mniejszą niż deklarowaną, a na wyłączonej z płatności powierzchni stwierdzono nieużytek. Organ wskazał, że dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu [...] grudnia 2013 r. na działce rolnej O przedstawiała zakrzaczenia i podtopienia. Natomiast płatność powinna zostać przyznana na podstawie powierzchni stwierdzonej działki rolnej, pomniejszonej o powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych we wniosku.

W konsekwencji dokonanych ustaleń organ stwierdził, że niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, a w konsekwencji przyznał jednolitą płatność obszarową i odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uznał, że skarga jest niezasadna.

Wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy dokonanych w sprawie ustaleń będących podstawą przyznania pomocy finansowej z tytułu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Sąd podniósł przy tym, że rolnikowi przysługuje płatność jeśli utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że na kontrolowanej powierzchni stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem WSA, przeprowadzone w sprawie kontrole zostały wykonane prawidłowo, a sporządzone raporty pokontrolne zawierały wszystkie niezbędne elementy, analizy sporządzonych zdjęć oraz pełną dokumentację z wywiadu terenowego dla wszystkich kontrolowanych działek rolnych. Sąd podniósł również, że czynności kontrolne dokonane przez inspektorów terenowych w gospodarstwie skarżącej spółki miały miejsce w obecności przedstawicieli spółki, którzy nie wnieśli zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raportach, co spowodowało, że organ zasadnie przyjął twierdzenie, że producent rolny zgodził się z ustalonym stanem faktycznym wskazanym w sporządzonym sprawozdaniu z czynności kontrolnych.

Sąd uznał, że niezasadne są w tym zakresie twierdzenia spółki kwestionujące konstrukcję samego raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych w sposób wskazujący na trudności w jego zrozumieniu uniemożliwiające zgłoszenie przez spółkę zastrzeżeń. Zdaniem WSA, w sprawie nie ma wątpliwości, że spółka posiadała prawo do złożenia zastrzeżeń względem ustaleń dokonanych przez organy administracji w wyznaczonym terminie. Natomiast trudności ze zrozumieniem treści sporządzonego raportu pozostają kwestią poszczególnych osób reprezentujących skarżącą spółkę na zewnątrz. W żaden sposób nie mogą one wpływać na zasadność kwestionowania przyznanego prawa do zgłaszania zastrzeżeń względem dokonanych ustaleń faktycznych. Przy czym nie wyklucza to możliwości składania oświadczeń i wyjaśnień w trakcie prowadzonego postępowania podlegających ocenie organów administracji.

Sąd wskazał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z płatności wyłączono działki AG, AH, RRR o zawyżonej powierzchni zadeklarowanej do dopłat (powierzchni zawyżenia 1,9 ha) oraz działki rolne K, L, Ł, M, N, na których stwierdzono brak użytkowania rolniczego (łącznie 19,52 ha). W raporcie z kontroli działki rolne zostały opisane wraz z wykrytymi nieprawidłowościami. Ustalenia dokonane podczas kontroli dotyczyły obszaru zadeklarowanego do uzyskania płatności, który nie był użytkowany rolniczo, o czym świadczyły wieloletnie chwasty oraz zakrzaczenia i tereny zalane.

Sąd wskazał, że należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż na wnioskodawcy spoczywał obowiązek informowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o wszelkich zmianach wykorzystywania gruntów rolnych, co wynikało z punktu IX (oświadczenia i zobowiązania) przedmiotowego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, który złożyła spółka. Sąd podniósł, iż spółka sygnalizowała organom administracji, że to działalność bobrów doprowadziła do zalewania nieruchomości. Sąd wskazał, że działania podejmowane przez spółkę nie przybrały żadnej formalnej postaci, która znajdowałyby odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. WSA podkreślił, że to na spółce spoczywał obowiązek utrzymania zadeklarowanych działek w dobrej kulturze rolnej i w konsekwencji na niej spoczywał obowiązek starannego utrzymania posiadanych działek w należytym stanie uprawniającym do otrzymania dopłat.

Szczególnie, że możliwość skorzystania przez producenta rolnego ze środków przeznaczonych na realizację programów pomocowych wiąże się z obowiązkiem spełnienia wszystkich warunków uprawniających do otrzymania pomocy finansowej. W konsekwencji, WSA stwierdził, że nie można było w żaden sposób przyjąć za zasadne twierdzeń strony, że na skutek nieuwzględnienia okoliczności podniesionych przez spółkę niezasadnie przyjęto w sprawie, że działki K, L, Ł, M, N nie spełniały warunków uprawniających do przyznania płatności.

W ocenie WSA, nieuzasadnione w świetle zebranego materiału dowodowego pozostają również podniesione przez stronę argumenty dotyczące zaniechania terminowego koszenia i usuwania okrywy roślinnej na działce O ze względu na utrudnienia spowodowane zniszczeniami terenu przez dziki.

Zdaniem WSA w sprawie nie można stwierdzić naruszenia przepisów art. 23 i art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 30 z 31 stycznia 2009 roku, s. 1 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie liczby punktów, jaką przyznaje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. z 2010 r., poz. 434 ze zm.), art. 71 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozprowadzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrożenia rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 roku, s. 1 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie znalazł także potwierdzenia argumentów strony, że organy administracji w sposób nieprawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a w szczególności w sposób nieprawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy przyjmując w jego świetle za udowodnione okoliczności przytoczone w zaskarżonej decyzji. W rezultacie nie stwierdzono w sprawie naruszenia przepisów art. 77, art. 80, art. 138 §1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [A.] Sp. z o.o., zaskarżając go w całości, domagając się przy tym, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów procesu wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt.
2. 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo tego, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
3. a. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegających na stwierdzeniu, że skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach K, L, Ł, M, N oraz, że skarżący nie przeprowadził na działce O wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie,
4. b. art. 138 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji, mimo, iż decyzja ta powinna zostać uchylona w części, w jakiej odmawia przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej za rok 2013 ponad kwotę 211.307,79 zł oraz odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej, z uwagi na naruszenie art. 23 i 24 Rozporządzenia Rady nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników... (DZ. U. WE L 30 str.
5. 16) (dalej zwanego Rozporządzeniem 73/2009), Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaka przyznaje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. 2010, poz. 434 ze zm.) i art. 71 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dalej zwanego "Rozporządzeniem 1122/2009") poprzez bezzasadne zmniejszenie przyznanej płatności bezpośredniej o 3 % z tytułu rzekomej nieprawidłowości N.04.1 na działce O;
6. c. naruszenie art. 58 par. 1 Rozporządzenia 1122/2009 poprzez niezasadne zmniejszenie płatności o dwukrotną wartość powierzchni gruntów, na których nieprawidłowo stwierdzono zaniechanie produkcji rolnej; art. 7 ust. 1 pkt.
7. 2) i 2a) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 217) poprzez uznanie, iż grunty K,L,M,N nie spełniają warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej.
8. 2. Na podstawie art. 174 pkt.
9. 2) ppsa naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 ppsa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt. a) p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
10. a. art. 23 i 24 Rozporządzenia Rady nr 73/2009, Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaka przyznaje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. 2010, poz. 434 ze zm.) i art. 71 Rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 poprzez bezzasadne zmniejszenie przyznanej płatności bezpośredniej o 3 % z tytułu rzekomej nieprawidłowości N.04.1 na działce O.
11. b. art. 58 § 1 Rozporządzenia 1122/2009 poprzez niezasadne zmniejszenie płatności o dwukrotną wartość powierzchni gruntów, na których nieprawidłowo stwierdzono zaniechanie produkcji rolnej
12. c. art. 7 ust. 1 pkt.
13. 2) i 2a) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 217) poprzez uznanie, iż grunty K, L, M, N nie spełniają warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej.
14. 3. Na podstawie art. 174 pkt.
15. 1) p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie, tj.:
16. a. art. 23 i 24 Rozporządzenia Rady nr 73/2009, Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaka przyznaje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. 2010, poz. 434 ze zm.) i art. 71 Rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 poprzez bezzasadne zmniejszenie przyznanej płatności bezpośredniej o 3 % z tytułu rzekomej nieprawidłowości N.04.1 na działce O.
17. b. art. 7 ust. 1 pkt.
18. 2) i 2a) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 26 stycznia 2007 r. (Dz.U. Nr 35, poz. 217) poprzez uznanie, iż grunty K, L, M, N nie spełniają warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej.
19. c. art. 58 § 1 Rozporządzenia 1122/2009 poprzez niezasadne zmniejszenie płatności o dwukrotną wartość powierzchni gruntów, na których nieprawidłowo stwierdzono zaniechanie produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania NSA jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art.175 §1-3 p.p.s.a.).

Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt.2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym w jej ocenie uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie odwołując się do treści art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast ze skargi kasacyjnej nie wynika, jaki możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miały wskazane w petitum skargi kasacyjnej uchybienia w zakresie przepisów proceduralnych.

W związku z powyższym podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, mimo że obszernie ujęte, to merytorycznie są nietrafne. Zasadniczo koncentrują się one na dwóch grupach zagadnień. Jedne odnoszą się do wad postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy i na ich podstawie spółka buduje ogólniejszy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa, to jest art.134 § 1 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.77, art.80 oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast druga grupa zarzutów procesowych związana jest z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów art.134 § 1 p.p.s.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku ze wskazanymi w punkcie 2 podpunkt a, b, c petitum skargi kasacyjnej przepisami prawa materialnego. W obu przypadkach zarzuty są merytorycznie chybione, a niektóre również wadliwe formalnie.

Uwzględniając poczynione na wstępie uwagi odnoszące się do wymogów formalnych skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wadami formalnymi dotknięte są te, które nie wskazują konkretnie naruszonych przepisów, bowiem nie wskazują konkretnych jednostek redakcyjnych przepisu, tak jest w przypadku art.77 k.p.a. lub powołują przepisy nieistniejące jak np. art.145 § 1 pkt c p.p.s.a. czy art.145 § 1 pkt a p.p.s.a. oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. W stosunku do tych zarzutów NSA może odnieść się tylko w ograniczonym zakresie, czyli takim jaki wynika z treści uzasadnienia w sposób jasny i jednoznaczny. W tym kontekście przyjąć należy, że zarzut procesowy skierowany do skarżonego wyroku zmierza do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, gdyż nie wziął pod uwagę całego materiału dowodowego, a ten który rozważył, to jednostronnie ocenił.

W ocenie NSA zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie jest prawidłowe. W szczególności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie istotne okoliczności faktyczne wskazujące na zaistnienie przesłanek warunkujących przyznanie płatności obszarowych sprowadzały się do ustalenia czy powierzchnia działek zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności odpowiada powierzchni działek ustalonej podczas kontroli w terenie oraz czy wszystkie grunty rolne zakwalifikowane do przyznania płatności są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że z akt sprawy wynika, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dokumentacyjny jednoznacznie wskazuje, że powierzchnia działek zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności obszarowej przekracza powierzchnię stwierdzoną podczas kontroli w terenie. Podkreślić należy, że nie została zakwestionowana okoliczność, iż powierzchnia deklarowanych działek rolnych kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej została określona na 335,55 hektarów, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona i zakwalifikowana do płatności podczas kontroli terenowej została określona na 313,27 hektarów. Tak więc wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli wyniosła 7,1121 %. Ponadto trafnie podkreśla Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (raport z kontroli, dokumentacja fotograficzna, szkic sporządzony na wydrukach ortofotomapy) wskazuje, że na całej powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności a oznaczonych jako działki L, Ł, K, M, N znajdują się wieloletnie chwasty oraz zakrzaczenia, jak również tereny zalane wodą, co oznacza, że obszar ten jest nieużytkowany rolniczo.

Poza sporem pozostaje także okoliczność, że czynności kontrolne były przeprowadzone w obecności przedstawicieli skarżącej spółki, którzy nie wnieśli żadnych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w raportach kontroli. Oznacza to, że strona skarżąca nie kwestionowała sposobu przeprowadzenia kontroli w terenie. Podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności odnoszące się do przyczyn częściowego zalania terenu i szkód spowodowanych przez zwierzęta nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Powyższe oznacza, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż okoliczności faktyczne sprawy w zakresie stwierdzenia przesłanek warunkujących wyłączenie z płatności działek o zawyżonej powierzchni deklarowanej do dopłat oraz działek na których stwierdzono brak użytkowania rolniczego, zostały ustalone z naruszeniem przepisów postępowania.

W ocenie NSA nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego.

W tym miejscu przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując na "błędne zastosowanie" przepisów prawa szczegółowo wymienionych w punkcie 3 podpunkt a, b, c petitum skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę faktyczną orzekania. Zarzut dotyczący naruszenia przepisów wskazanych w punkcie 3 podpunkt a petitum skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie wymienionych w nim przepisów prawa na skutek wadliwego ustalenia okoliczności odnoszącej się do stwierdzonej nieprawidłowości na działce oznaczonej literą O. Podobnie ma się rzecz jeśli chodzi o zarzuty opisane w punkcie 3 podpunkt b i c petitum skargi kasacyjnej, gdzie również kasator wskazuje na naruszenie wymienionych tam przepisów poprzez wadliwe ustalenie, że działki rolne oznaczone literami L, K, M, N nie spełniały warunków do przyznania płatności obszarowej.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone (vide wyrok NSA z dnia 5.04.2016 roku sygn. akt I GSK 1004/14, wyrok NSA z dnia 31.05. 2016 roku sygn. akt II GSK 2837/14 niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 1 orzekł, jak w sentencji wyroku.