Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjnym wyrokiem z 8 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę A.S. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w G. z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy:
Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z 19 lutego 2008 r. orzekł przepadek na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Urząd Skarbowy w S. kwoty 28.601,46 zł jako korzyści majątkowej przyjętej przez Komitet Wyborczy Wyborców "O." tworzony przez skarżącą A.S. oraz innych uczestników tego postępowania oraz zasądził solidarnie od uczestników postępowania wymienioną kwotę na rzecz Skarbu Państwa –Urzędu Skarbowego w S. Sąd ten w dniu 29 czerwca 2009 r. nadał powyższemu postanowieniu klauzulę wykonalności i przekazał je do wykonania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w S. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. w dniu 30 czerwca 2009 r. wystawił na A.S. tytuł wykonawczy i wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do jej majątku.
Natomiast zawiadomieniem z 6 sierpnia 2009 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego organem rentowym – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w S. Pismem z 12 sierpnia 2009 r. skarżąca wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wniosek ten został rozpatrzony negatywnie postanowieniem z 24 sierpnia 2009 r.
Następnie na skutek wniosku skarżącej o umorzenie należności Naczelnik Urzędu Skarbowego decyzją z [...] września 2009 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z jej wniosku o umorzenie zobowiązania w kwocie 28.061,46 zł, wskazując w uzasadnieniu, że brak jest przepisu prawa materialnego, który upoważniałby organ administracji publicznej do rozstrzygania wniosku i wydania decyzji administracyjnej, zarówno pozytywnej jak i negatywnej.
Orzekając na skutek odwołania strony, Dyrektor Izby Skarbowej w G. decyzją z 4 grudnia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdził, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 42 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), który reguluje kwestie umarzania, odraczania spłaty i rozkładania na raty należności pieniężnych przypadających państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Organ I instancji powinien ustalić charakter należności.
Następnie w konsekwencji – w przypadku należności Skarbu Państwa o charakterze cywilnoprawnym, wynikających ze stosunków prawnych, w zakresie których właściwy jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa – przekazać podanie skarżącej w trybie art. 65 k.p.a. celem rozpoznania zgodnie z właściwością temu ministrowi. W przypadku stwierdzenia, że jest to inna należność wniosek powinien być rozpoznany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę stwierdził, że organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdził, że przepis ten może być zastosowany jedynie w sytuacji gdy, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem wyjaśnienie wskazanych przez organ II instancji okoliczności i w konsekwencji dokonanie prawidłowych ustaleń, nie mogło nastąpić w trybie art. 136 k.p.a. – uzupełniającego postępowania odwoławczego.
Konieczne zatem było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji. Sąd podniósł, że organ wydając decyzję kasacyjną ogranicza się jedynie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie przeprowadzając przy tym merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.
A.S. zaskarżyła w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. a contrario polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w G. z [...] grudnia 2009 r. w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż prawidłowe było wydanie przez Dyrektora Izby Skarbowej w G. decyzji kasacyjnej, podczas gdy winien on był – po uprzednim przeprowadzeniu procedury przewidzianej w art. 136 k.p.a. – uchylić decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] września 2009 r. i orzec co do istoty sprawy. Konsekwencją powyższych naruszeń było niezasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie.
W uzasadnieniu kasator nie zgodził się z Sądem I instancji i organem II instancji, iż ustalenie charakteru należności objętych wnioskiem o umorzenie, wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stanowisko takie, zdaniem kasatora, jest sprzeczne z treścią art. 136 k.p.a., jak również nie kolidowałoby z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Dyrektor Izby Skarbowej w G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a, i która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego, co powiedziano wyżej wynika, że Naczelny Sad Administracyjny dokonuje kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie zakreślonym podstawami kasacyjnymi, inaczej mówiąc w zakresie zależnym od woli kasatora, gdyż przez niego wyznaczonym przy pomocy podniesionych zarzutów.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna formułuje wyłącznie zarzuty procesowe wskazując jako podstawę kasacyjną art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a., 138 §1 pkt. 2 in principio k.p.a. w zw z art. 138 § 2 zdanie 1 k.p.a. oraz jako konsekwencję naruszenia pierwszego z powołanych przepisów także naruszenie art. 151 p.p.s.a Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów oddalił skargę strony na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w G. w przedmiocie uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, podczas gdy należało uchylić decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy. Według kasatora ustalenie charakteru należności, objętych wnioskiem o umorzenie nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a ponadto w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego nie naruszyłoby art. 136 k.p.a. i nie kolidowałoby z zasadą dwuinstancyjności.
Odnosząc się do tych zarzutów przypomnieć należy, ze katalog rodzajów decyzji jakie władny jest podejmować organ odwoławczy zawiera art. 138 k.p.a. Stosowanie przez ten organ jednego z rodzajów wymienionych w omawianym przepisie rozstrzygnięć nie jest dowolne i generalnie wszędzie tam gdzie pozwala na to procedura organ ten winien dążyć do wydania rozstrzygnięcia ostatecznie załatwiającego sprawę na płaszczyźnie administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie możliwości prawnych wydania w II instancji decyzji merytorycznej, jak pragnął tego kasator, nie było, a Sąd I instancji zasadnie ocenił, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe.
W sprawie nie chodzi jedynie o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, jak sugeruje kasator, ale o przeprowadzenie pełnego postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Jak wynika z treści decyzji tego organu nie prowadził on żadnego postępowania w kierunku rozpoznania wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 42 ustawy o finansach publicznych, gdyż błędnie uznał, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania wniosku i nie podejmując żadnych czynności zmierzających do jego rozpoznania umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W tej sytuacji wzgląd na dwuinstancyjność postępowania, która jest zasadą administracyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.) powodował konieczność rozpoznania sprawy co do jej istoty w dwóch instancjach administracyjnych. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego miała na celu realizację wspomnianej zasady. Skoro z przyczyn wskazanych wyżej zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być nieuprawnione należało na mocy art. 184. p.p.s.a. orzec jak w sentencji.
Właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia o wynagrodzeniu adwokata za zastępstwo procesowe na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym stosownie do art. 258 p.p.s.a. jest w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w G.