Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 lutego 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2208/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę F. Ś. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie kary dyscyplinarnej dla rzeczoznawcy majątkowego.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżący (wykonujący zawód rzeczoznawcy majątkowego) na zlecenie Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] sporządził operat szacunkowy z 17 stycznia 2004 r. dotyczący określenia wartości spółdzielczego własnościowego prawa do określonego lokalu mieszkalnego. Celem wyceny (według operatu szacunkowego) było "określenie wartości rynkowej nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania (WRU) dla potrzeb ustalenia wysokości wkładu budowlanego".
W piśmie z 9 marca 2004 r. (które wpłynęło do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w czerwcu 2004 r.) G. i J. O. zarzucili Skarżącemu sporządzenie wyceny wskazanego lokalu mieszkalnego w sposób stronniczy oraz zaniżenie jego wartości. Podnieśli, że: 1) baza transakcji przyjętych do porównań obejmuje okres dłuższy niż dwa lata, 2) nieprawidłowo opisano jeden z lokali przyjętych do porównań oraz niewłaściwie ustalono minimalną cenę jednostkową lokali przyjętych do porównań, 3) niewłaściwie zastosowano podejście porównawcze, nie określono zakresów kwotowych dla przyjętych cech rynkowych oraz skali ocen tych cech, nieprawidłowo określono poprawki kwotowe dla cechy "standard wykończenia lokalu", "stan techniczny" i "funkcjonalność lokalu".
Decyzją z [...] lutego 2010 r. Minister Infrastruktury orzekł o zastosowaniu wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia w związku ze sprawą przedstawioną przez G. i J. O. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2014 r.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję z [...] lipca 2014 r.
Wyrokiem z 10 lutego 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 3022/14) WSA uwzględnił tę skargę, uchylając zaskarżoną decyzję.
W związku z tym wyrokiem, Minister Infrastruktury i Rozwoju zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego obejmującego cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że Skarżący naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej zwanej "ugn") i w związku z tym wystąpiła o zastosowanie wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 1 ugn, tj. upomnienia.
Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu odniósł się do zarzutów stawianych Skarżącemu. W konkluzji stwierdził, że popełnione przez Skarżącego uchybienia jednoznacznie potwierdzają, że przy sporządzaniu przedmiotowego operatu szacunkowego Skarżący nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 ugn. Mając na uwadze, że zakres stwierdzonych nieprawidłowości jest niewielki, Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że zasadne było zastosowanie kary dyscyplinarnej o najmniejszej dolegliwości, tj. kary upomnienia, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 1 ugn.
Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Wniósł m.in. o rozważenie możliwości skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zgodności z Konstytucją RP postępowania dyscyplinarnego obejmującego rzeczoznawców majątkowych, albowiem przedmiotowe przepisy ugn nie przewidują możliwości przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego i powodują, że rzeczoznawca może być ukarany w każdym czasie po wszczęciu postępowania dyscyplinarnego – niezależnie od upływu czasu od faktycznego popełnienia przewinienia karanego karą dyscyplinarną.
WSA oddalił skargę.
W szczególności WSA stwierdził, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami znajduje się tylko jeden przepis dotyczący przedawnienia, tj. art. 194 ust. 1c, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez Ministra informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęło trzy lata licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. Skoro z akt sprawy wynika, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony 17 stycznia 2004 r., to nie ma wątpliwości, że zakwestionowanie tego operatu w piśmie z 9 marca 2004 r., które wpłynęło do organu w czerwcu 2004 r., nastąpiło przed upływem 3 lat licząc od daty sporządzenia operatu szacunkowego. WSA nie podzielił stanowiska pełnomocnika Skarżącego przedstawionego na rozprawie, co do możliwości zastosowania rozszerzającej wykładni art. 194 ust. 1c ugn. Zdaniem WSA, przepis ten wyraźnie wskazuje w jakiej sytuacji ma on zastosowanie (dotyczy jedynie momentu wszczęcia postępowania).
Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o wydanie orzeczenia w sprawie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenie postępowania dyscyplinarnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i postępowania przed WSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a mianowicie art. 194 ust. 1c ugn, wyrażającą się w przyjęciu, że postępowanie dyscyplinarne dotyczące rzeczoznawcy majątkowego w ogóle nie ulega przedawnieniu, jeżeli wszczęcie tego postępowania rozpoczęło się w terminie 3 lat od dnia trzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu powinna zmierzać do ustalenia, że karalność czynu uzasadniającego nałożenie kary na rzeczoznawcę majątkowego w postępowaniu dyscyplinarnym następuje po upływie 3 lat od popełnienia tego czynu, a jeśli czyn stanowi przestępstwo, okres ten nie może być krótszy od okresu przedawnienia karalności tego przestępstwa, albowiem w innym wypadku brak przedawnienia trwającego postępowania dyscyplinarnego może powodować niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa sytuacje, w których postępowanie dyscyplinarne w stosunku do rzeczoznawców majątkowych jest jedynym postępowaniem, które w ogóle nie ma granic przedawnienia po jego wszczęciu, co jest z kolei nie do pogodzenia z wartościami równości obywateli wobec prawa, pewności prawa oraz zasadą rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny Skarżący wyznaczył zarzucając w skardze kasacyjnej dokonanie przez WSA błędnej wykładni art. 194 ust. 1c ugn. Zdaniem Skarżącego, WSA błędnie uznał, że przepis ten dotyczy wyłącznie przedawnienia momentu wszczęcia postępowania i nie może być interpretowany rozszerzająco. Natomiast w ocenie Skarżącego analizowany przepis należy wykładać w ten sposób, że przedawnienie karalności czynu uzasadniającego nałożenie kary na rzeczoznawcę majątkowego w postępowaniu dyscyplinarnym następuje po upływie 3 lat od popełnienia tego czynu, przy czym jeżeli czyn stanowi przestępstwo, to okres ten nie może być krótszy od okresu przedawnienia karalności tego przestępstwa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Skarżącego jest nieprawidłowe.
Zgodnie z art. 194 ust. 1c ugn nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo odczytał treść normy wynikającej z zacytowanego przepisu, przyjmując że odnosi się ona jedynie do kwestii przedawnienia terminu przewidzianego na wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Wbrew stanowisku Skarżącego, WSA zasadnie też uznał, że treść przywołanej normy nie może być wykładana rozszerzająco, przez objęcie nią również kwestii przedawnienia karalności czynu uzasadniającego nałożenie kary na rzeczoznawcę majątkowego w postępowaniu dyscyplinarnym.
Podkreślenia wymaga, że w procesie ustalania treści danej normy można i trzeba odwoływać się do różnych reguł wykładni. Efekt tych zabiegów interpretacyjnych będzie prawidłowy, jeśli wynik każdej z metod wykładni nie będzie sprzeczny z wynikiem innej z tych metod.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wykładnia językowa normy z art. 194 ust. 1c ugn prowadzi do absurdalnych efektów, gdyż w jej świetle postępowanie dyscyplinarne wobec rzeczoznawcy majątkowego może toczyć się tak długo aż popełniający przewinienie dyscyplinarne zostanie ukarany. Wobec tego wskazał, że konieczne jest dokonanie wykładni systemowej i funkcjonalnej przez przyjęcie, że wskazany w tym przepisie termin przedawnienia dotyczy również czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki tok rozumowania jest nieprawidłowy. Autor skargi kasacyjnej - przez próbę odwołania się do reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej - zmierza bowiem w istocie nie tyle do ustalenia treści normy wynikającej z art. 194 ust. 1c ugn, co raczej do ukształtowania nowej normy, która - w ocenie Skarżącego - jest konieczna w przepisach dotyczących odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Taka próba nie może być skuteczna. Konstatacja, że w systemie prawa obowiązują przepisy określające termin przedawnienia karalności w postępowaniach dyscyplinarnych dotyczących innych zawodów nie daje podstaw do wywodzenia tej normy z przepisu, który w sposób wyraźny dotyczy wyłącznie kwestii przedawnienia terminu na wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za przyjęciem stanowiska Skarżącego nie przemawia argumentacja wyrażona przez Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku z 30 stycznia 2014 r. (sygn. akt II APo 3/13). W orzeczeniu tym Sąd Apelacyjny dokonał wykładni art. 81 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (wówczas tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.), który stanowi, że postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 3 miesięcy od dnia uzyskania przez właściwy organ, przy którym powołana została komisja dyscyplinarna - wiadomości o popełnieniu czynu uzasadniającego nałożenie kary i po upływie 3 lat od popełnienia tego czynu, jeżeli jednak czyn stanowi przestępstwo, okres ten nie może być krótszy od okresu przedawnienia ścigania tego przestępstwa. Wskazana norma tylko częściowo miała treść podobną do art. 194 ust. 1c ugn, natomiast pozostała część tej normy zawierała elementy, które zdecydowały o uznaniu przez Sąd Apelacyjny, że terminy wskazane w art. 81 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela odnoszą się zarówno do przedawnienia wszczęcia postępowania, jak i przedawnienia karalności. Takich elementów nie zawiera natomiast norma z art. 194 ust. 1c ugn.
Prezentowanej przez Skarżącego wykładni art. 194 ust. 1c ugn nie potwierdza również stanowisko wyrażone w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r. (sygn. akt K 41/97). Orzeczenie to nie dotyczyło bowiem kwestii przedawnienia karalności przewinienia dyscyplinarnego, lecz zgodności z Konstytucją RP jednoinstancyjności postępowania sądowego będącego następstwem wniesienia odwołania od orzeczenia organu quasi-sądowego (komisji dyscyplinarnej powołanej przez Krajową Radę Komorniczą).
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną, ponieważ nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.
PG