Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 757/15, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. "A." Spółka z o. o. z siedzibą w K. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w Łodzi o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.
Wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Dyrektora Izby Celnej w Łodzi, który decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte wnioskiem spółki z dnia [...] lutego 2009 r.
Decyzja z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektora Izby Celnej w Łodzi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie w I instancji.
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., III SA/Łd 322/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., II GSK 342/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2010 r., III SA/Łd 322/10; decyzję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] lutego 2010 r. Uzasadniając Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż organ administracji publicznej umarzając przedmiotowe postępowanie na podstawie art. art. 129 ust. 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.), nie rozważył w ogóle kwestii technicznego charakteru tego przepisu, w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte wnioskiem spółki z dnia [...] lutego 2009 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w Łodzi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 98/34/WE, a tym samym nie wymagały notyfikacji Komisji Europejskiej. Przepisami technicznymi w rozumieniu powołanej dyrektywy są bowiem takie przepisy prawa krajowego, które stanowią przeszkody w swobodnym przepływie towarów w rozumieniu przepisów TFUE, a więc są środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przepływie towarów.
W ocenie organu, przepisy ustawy o grach hazardowych stanowią przepisy niedyskryminacyjne w rozumieniu przyjmowanym w orzecznictwie Trybunału dotyczącym swobody przepływu towarów. Nie dotyczą bowiem bezpośrednio samych towarów jako takich, a określają jedynie pewne sposoby korzystania z określonych towarów w obrocie prawnym. Zasadność powyższego stanowiska, w ocenie organu celnego, potwierdził Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C- 217/11. Trybunał stwierdził bowiem, że przepisy ustawy hazardowej dotyczące koncesji i zezwoleń na działalność gospodarczą na pewno nie należą do: specyfikacji technicznych, ani do zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, jak również nie stanowią przepisów zakazujących produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujących świadczenia czy też korzystania z usług.
Ponadto, zadaniem organu, przepisy ustawy o grach hazardowych dotyczące koncesji i zezwoleń na działalność w zakresie gier hazardowych, nie zawierają "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, a tym samym nie są w rozumieniu tej dyrektywy przepisami technicznymi. Wskazując na zasadność powyższego stanowiska organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., oddalił skargę i przypomniał, że stosownie do art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przeprowadzona zaś przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisku organu, który w zaskarżonej decyzji stwierdził, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego art. 129 ust. 2 u.h.h. nie wpływa w sposób istotny na właściwości lub obrót automatów do gier o niskich wygranych i że w związku z tym nie stanowi on przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, nie było podstaw do uwzględnienie wniesionej w sprawie skargi, albowiem nie zaistniały warunki do odmowy zastosowania przez organy administracyjne powyższego przepisu przejściowego ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa i dopóki nie utraci mocy obowiązującej, wiąże on zarówno organy stosujące prawo, jak i podmioty prowadzące działalność gospodarczą.
W związku z tym, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, nie narusza on tym samym art. 8 i 9 tej dyrektywy. Brak technicznego charakteru ocenianego przepisu powoduje bowiem, że nie aktualizuje się określony w tych przepisach dyrektywy nr 98/34/WE obowiązek notyfikacji. Wobec powyższego, wskazany przez spółkę wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 nie ma wpływu na treść kwestionowanej decyzji ostatecznej. Uwzględniając zatem powyższe argumenty, Sąd nie stwierdził przy wydaniu skarżonej decyzji naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o.
w K. zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach sprawy – brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze przez stronę skarżącą;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz wytycznych NSA;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej było sprzeczne z przepisami prawa;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa;
- 5. art. 34 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez zastosowanie środka o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych,
- 6. art. 49 TWE poprzez istotne ograniczenie swobody przedsiębiorczości obywateli innych państw członkowskich na terytorium Polski oraz zmniejszenie atrakcyjności korzystania z tych swobód,
- 7. art. 56 TWE poprzez ewidentne ograniczenie swobody świadczenia usług, przy czym zarzuty 5, 6 i 7 rozpatrywane powinny być w związku z zasadą proporcjonalności (zastosowanie środków rażąco niewspółmiernych do osiągnięcia manifestowanych celów), zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego;
- 8. art. 129 ust. 2 w zw. z art. 118 u.g.h. w zw. z art. 260 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej TFUE, dawny art. 228 TWE) oraz art. 267 TFUE (dawny art. 234 TWE) poprzez przyjęcie wykładni przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE innej niż dokonana przez TSUE w opublikowanym 29.09.2012 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (C 295/12) orzeczeniu z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-231/11, C-214/11 i C-217/11;
- 9. art. 129 ust. 2 u.g.h. poprzez jego zastosowanie, pomimo iż jako przepis techniczny, wobec braku notyfikacji ustawy, nie może być stosowany;
- 10. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Podnosząc te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez NSA w trybie art. 188 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Dyrektor Izby Celnej w Łodzi w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten, w brzmieniu wiążącym w dacie wydania decyzji stanowił, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji przyjął, że w świetle wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. art. 129 ust. 2 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, a w konsekwencji nie wymagał notyfikacji.
W skardze kasacyjnej zakwestionowano przede wszystkim stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie zarzucając, w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne, naruszenie szeregu przepisów polegające na przyjęciu przez WSA, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego. Z tego też względu najpierw należało się odnieść do tego zagadnienia.
Przepisy techniczne to specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe z prawnego bądź faktycznego punktu widzenia, w przypadku wprowadzania do obrotu lub świadczenia usługi albo ustanowienia operatora usług, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usług lub ustanowienia dostawcy. Dyrektywa nr 98/34/WE wylicza rodzaje takich przepisów, a dla spraw związanych z użytkowaniem automatów w związku z prowadzeniem na nich gier istotne znaczenie mają te rodzaje przepisów, które obejmują specyfikacje techniczne lub inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, przy czym dla spraw objętych ustawą o grach hazardowych techniczny charakter przepisów może być łączony tylko z "innymi" wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa, bowiem przepisy ustawy nie odnoszą się do specyfikacji technicznych automatów do gier, zatem nie są one związane z cechami produktu, jego nazwą, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania, etykietowania oraz procedur zgodności.
Należy wskazać, że art. 129 ust. 2 u.g.h. nie dotyczy takich kwestii, zatem jego techniczny charakter może być wiązany tylko z innymi wymaganiami, na które wskazuje dyrektywa nr 98/34/WE. Jednak inne wymagania w rozumieniu tych przepisów to wszystkie inne warunki nałożone na produkt w celu ochrony konsumentów i środowiska, mające wpływ na jego cykl życiowy po wprowadzeniu na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetworzenie, ponowne zastosowanie lub składowanie, które mogą mieć istotny wpływ na skład, rodzaj produktu lub jego sprzedaż. Zatem inne wymagania, o których stanowi dyrektywa nr 98/34/WE, mieszczące się w pojęciu technicznego charakteru przepisu, muszą być odnoszone do cech produktu związanych z jego wprowadzaniem na rynek.
Z przepisów dyrektywy nr 98/34/WE wynika więc, że przepisy techniczne, w tym także w zakresie "innych wymagań" odnoszą się tylko i wyłącznie do produktu (usługi), a nie podmiotu, który w ramach prowadzonej działalności wprowadza te produkty lub usługi. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, art. 129 ust. 2 u.g.h. jest przepisem proceduralnym, a nie materialnym. Reguluje on jedynie tryb postępowania w sprawach o udzielenie zezwolenia, nie odnosi się zaś do cech automatu jako produktu i nie określa żadnej obowiązkowej jego cechy, nie zawiera specyfikacji technicznych, ani innych wymagań w rozumieniu art. 1 dyrektywy 98/34/WE.
Z tych względów nie można podzielić stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Przepis ten jako przepis przejściowy, spełnia podobną rolę jak pozostałe przepisy przejściowe u.g.h. – dostosowania stosunków prawnych powstałych na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych do nowej sytuacji prawnej, jaką tworzy ustawa o grach hazardowych. Analiza treści tych przepisów jednoznacznie prowadzi do wniosku, że podmioty, które uzyskały zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych zachowały swoje uprawnienia na dotychczasowych zasadach także pod rządami u.g.h.
Uwzględniając dotychczasowe rozważania w pełni należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym, podobnie jak inne przepisy przejściowe. Ich rolą nie jest ograniczanie wprowadzania produktu na rynek, ale dostosowanie "starego" stanu prawnego do nowych reguł określonych w ustawie o grach hazardowych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do zagadnienia technicznego charakteru art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych za nieusprawiedliwione.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut obejmujący naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sadu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy i dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji w wymaganym prawem zakresie. To, że wyników tej oceny nie podziela skarżąca spółka nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwony uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym.
Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09; publik. CBOSA). Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części, a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; publik. CBOSA). Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w tej sprawie.
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34, art. 49 i 56 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co do zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, że państwom członkowskim przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z dnia 24 marca 1994 r. w sprawie Szindler, C -275/92, pkt 60; z 21 września 1999 r. w sprawie Lӓӓrӓ, C-124/97, pkt 13; z 21 października 1999 r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z 11 września 2003 r. w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu.
W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.