Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. o sygn. akt III SA/Wr 995/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę L.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO; Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia w sprawie wstrzymania z urzędu wykonania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. SKO we Wrocławiu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2016 r. o uchyleniu jako bezprzedmiotowego, postanowienia nr [...] Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lutego 2016 r. wstrzymującego z urzędu wykonanie decyzji ostatecznej Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2016 r., którą organ zezwolił L.K. na zajęcie pasa drogowego ul. S. róg ul. Ś. w celu umieszczenia namiotu i zaplecza [...] o łącznej pow. [...] m2 w dniach 5-6 marca 2016 r. SKO wskazało, że organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wstrzymał z urzędu wykonanie tego zezwolenia, na które strona wniosła zażalenie.
Kwestionowanym postanowieniem z [...] marca 2016 r. organ I instancji uchylił postanowienie nr [...], uznając m.in., że wstrzymanie wykonania zezwolenia, które zostało wykonane, jest bezprzedmiotowe. Kolegium podkreśliło, że postanowienie z [...] marca 2016 r. zostało wydane w trybie samokontroli w związku z wniesionym przez stronę zażaleniem. Organ I instancji uwzględnił zażalenie i uchylił, we własnym zakresie, postanowienie o wstrzymaniu wykonania zezwolenia. Zażalenie zostało zatem rozpatrzone na zasadach określonych w art. 132, art. 133 w zw. z art. 144 k.p.a. Wbrew obawom skarżącej, nie zaistniało niebezpieczeństwo nierozpatrzenia zażalenia, gdyż zostało ono rozpatrzone właśnie postanowieniem z [...] marca 2016 r., które Kolegium uznało za zgodne z prawem.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę w całości, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium, że postanowienie z [...] marca 2016 r. zostało wydane w trybie samokontroli w związku z wniesionym przez stronę zażaleniem, które zostało uwzględnione.
Sąd zgodził się ze skarżącą, że w podstawie prawnej postanowienia z [...] marca 2016 r. organ nie powołał się na przepisy art. 132 w zw. z art. 144 k.p.a., dotyczące samokontroli organu pierwszej instancji w zakresie wydanych przez ten organ postanowień zaskarżalnych w drodze zażalenia, jednakże naruszenie to, jak uznał Sąd, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wprost wskazał, że w dniu [...] marca 2016 r. wpłynęło zażalenie strony na postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie wstrzymania z urzędu wykonania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
W ocenie Sądu, z treści jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że organ szczegółowo odniósł się do zarzutów stawianych w zażaleniu dot. zastosowania instytucji wznowienia i wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Rozpoznając zażalenie, organ wziął pod uwagę okoliczność, że zaskarżone postanowienie o wstrzymaniu wykonania zezwolenia stało się orzeczeniem bezprzedmiotowym, bo zajmując pas drogowy strona skorzystała z uprawnienia przyznanego zezwoleniem, a zatem wstrzymanie wykonania zezwolenia stało się bezprzedmiotowe. Kolegium prawidłowo stwierdziło, że postanowienie z [...] marca 2016 r. wydano w ramach samokontroli. Procesowy cel skarżącej, przejawiający się w żądaniu wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. został, na skutek działań organu I instancji, a następnie SKO, osiągnięty. Wobec powyższego WSA stwierdził, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia SKO nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Skargą kasacyjną L.K. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Wrocławia był uprawniony do faktycznej zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. kształtującej prawo skarżącej poprzez wydanie postanowienia nr [...], którego celem było ograniczenie zakresu legalnej działalności gospodarczej skarżącej jako przedsiębiorcy cyrkowego, podczas gdy organ samorządu terytorialnego nie ma takiej właściwości, a zatem zachodzi nieważność postanowienia nr [...], której Sąd w zaskarżonym wyroku nie stwierdził;
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego oddalenia skargi skarżącej przez WSA we Wrocławiu, to jest przez naruszenie "art. 133 § 1 pkt p.p.s.a." poprzez pominięcie dowodów z dokumentów zawartych w aktach sprawy załączonych do zażaleń skarżącej i nieustalenie faktów dotyczących działania Prezydenta Wrocławia w formie wydania postanowienia nr [...], to jest zmiany decyzji ostatecznej w ten sposób, aby uniemożliwić skarżącej przedstawienie cyrkowe z udziałem zwierząt;
- 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego oddalenia skargi skarżącej przez WSA we Wrocławiu, to jest przez naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. i art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezydenta Wrocławia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu nie podlega ocenie w trybie art. 155 k.p.a., podczas gdy rzeczywistym celem postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezydenta Wrocławia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu była zmiana decyzji ostatecznej Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. kształtującej prawo skarżącej;
- 4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego oddalenia skargi skarżącej przez WSA we Wrocławiu, to jest naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie za organem jako słuszne, że postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezydenta Wrocławia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu zostało wydane w związku ze wznowieniem postępowania z uwagi na ujawnienie się nowych okoliczności w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy wznowienie postępowania nastąpiło w związku z wydaniem Stanowiska nr XX/5/16 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 stycznia 2016 r., o którym to stanowisku WSA we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 466/16, dotyczącym tego stanowiska, wypowiedział się, że "Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne są zatem spory co do zgodności z prawem działań organu administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów, niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej.". Jednocześnie Sąd stwierdził, że "Kryterium wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz element władztwa administracyjnego, nawet gdyby miało ono charakter generalny.". Ponadto Sąd ocenił, forma i treść Stanowiska XX/5/16 wskazuje, że nie ma ono adresata. Zatem stosując się do orzecznictwa tutejszego Sądu Administracyjnego Stanowisko nr XX/5/16 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 stycznia 2016 r. nie mogło być nową okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co całkowicie pominięto w zaskarżonym wyroku;
- 5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego oddalenia skargi skarżącej tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 132 k.p.a., gdyż Sąd wbrew brzmieniu sentencji oraz uzasadnienia utrzymanego w mocy postanowienia nr [...] bezpodstawnie stwierdził, że postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezydenta Wrocławia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu zostało wydane w trybie samokontroli, podczas gdy z podstawy prawnej postanowienia nr [...] powołanej w sentencji tego postanowienia oraz uzasadnienia tego postanowienia nr [...] wynika, że postanowienie nr [...] zostało wydane z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania;
- 6) na podstawie "art. 174 pkt 2 p.p.s.a.", że narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię przepisów art. 2, 22, 31 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 i 2, art. 78 i art. 84a pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm., ostatni tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1, art. 18 w związku z art. 34a oraz 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.) poprzez uznanie, że organ był uprawniony do faktycznego tymczasowego uchylenia działania i do zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. kształtującej prawo skarżącej, podczas gdy Prezydent Wrocławia realizował tym postanowieniem nr [...] inny cel niż objęty jego właściwością polegający na regulowaniu zakresu legalnej działalności gospodarczej skarżącej jako przedsiębiorcy cyrkowego naruszając tym samym powołane przepisy.
SKO nie udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, a żadna przesłanka nieważności określona w § 2 wskazanego artykułu w tej sprawie nie występuje. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji była ocena legalności postanowień dotyczących uchylenia postanowienia nr [...] Prezydenta Wrocławia wstrzymującego z urzędu wykonanie decyzji zezwalającej skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia namiotu cyrkowego w określonych dniach wykonania decyzji ostatecznej.
Skarżąca kasacyjnie stwierdza w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (patrz strona 4 tej skargi), że zaskarżony wyrok utrzymuje w obrocie postanowienia, które stanowią w istocie instrument obejścia prawa – art. 155 k.p.a. Zdaniem skarżącej, obejście prawa przez organ samorządu terytorialnego polega w tej sprawie na tym, że w sytuacji gdy organ chciał zmienić wydane stronie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a zatem decyzję na mocy której strona nabyła prawo, to dla tego celu winien był zastosować przepis art. 155 k.p.a., a nie wznawiać postępowanie i we wznowionym postępowaniu wstrzymywać wykonanie zezwolenia. Skarżąca kładzie nacisk na wadliwe, ponieważ bezpodstawne wznowienie postępowania i w konsekwencji dalece nieuprawnioną ingerencję organu w sferę wolności działalności gospodarczej wykonywanej przez stronę, którą organ chciał pozbawić przyznanego wcześniej prawa do zajmowania pasa drogowego, wstrzymując wykonanie zezwolenia, zamiast zmienić zezwolenie zgodnie z procedurą.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko skarżącej kasacyjnie, ujęte w zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., opatrzone przedstawioną wyżej argumentacją, koncentruje się w istocie wokół kwestii prawidłowości wznowienia postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem poddana kontroli Sądu I instancji sprawa dotyczy wyłącznie postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia Prezydenta Wrocławia wstrzymującego wykonanie decyzji tego organu. W tych jedynie granicach sprawy mógł, ze względu na dyspozycję art. 133 i art. 134 § 1 p.p.s.a. tj. na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy wyznaczonych złożoną skargą, poruszać się Sąd I instancji i w tych granicach może operować Sąd kasacyjny, ograniczony dodatkowo podstawami skargi kasacyjnej.
Nie bez przyczyny Sąd I instancji podkreślił w zaskarżonym wyroku jakiej sprawy dotyczyła skarga wniesiona przez L.K.; niewątpliwie dotyczyła ona postanowienia SKO we Wrocławiu z [...] kwietnia 2016 r., utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] Prezydenta Wrocławia z [...] marca 2016 r. o uchyleniu postanowienia nr [...] Prezydenta Wrocławia z [...] lutego 2016 r. wstrzymującego z urzędu wykonanie decyzji ostatecznej Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2016 r., czyli zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Konsekwentnie do przedmiotu zaskarżenia, kontrola przeprowadzona przez ten Sąd prawidłowo ograniczyła się do badania legalności wyłącznie tych postanowień.
Autorka skargi kasacyjnej w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis odnosi się do niewłaściwości organu. Jej zdaniem Prezydent Wrocławia nie był uprawniony do zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, zatem zachodzi nieważność postępowania. Jak twierdzi, organ wydanym postanowieniem nr [...] nie mógł ograniczyć działalności skarżącej.
Zarzut należy uznać za całkowicie chybiony, bowiem wskazane postanowienie wydał organ właściwy. Nie można też stracić z pola uwagi, że rozstrzygnięcie to uwzględnia żądanie strony i jest dla niej korzystne, niezależnie od tego w jakich szerszych warunkach prawnych i faktycznych było podejmowane. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności omawianego postanowienia, z racji niewystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Co więcej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tego postanowienia strona do organu nie wystąpiła.
Odnosząc się z kolei do kwestii zasadności wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję), a z zarzutów skargi, jak i skargi kasacyjnej wynika, że kontestowane jest działanie organu w tej właśnie kwestii, stwierdzić należy, że w granicach sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji nie mieściła się ocena zasadności (prawidłowości) wznowienia postępowania, zakończonego, co wynika z akt sprawy, decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie uchylenia przedmiotowego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie ulega wątpliwości, że zarzuty skargi kasacyjnej i argumentacja przytoczona na ich poparcie są ściśle związane z merytorycznym rozstrzygnięciem postępowania wznowieniowego, zatem nie mogą skutecznie podważyć wyroku Sądu, którego przedmiotem była kontrola pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) postanowień dot. wstrzymania wykonania zezwolenia, wydanych co prawda w postępowaniu wznowieniowym, lecz niedotyczących jego istoty.
Konsekwentnie, brak było podstaw do przyjęcia, aby Sąd I instancji był uprawniony do wyrażenia w zaskarżonym wyroku oceny prawnej w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Ponadto wskazać należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni ani powołanych w zarzucie numer 6 petitum skargi kasacyjnej norm Konstytucji RP, ani wymienionych tam przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o ochronie zwierząt, które nie mieściły się – co Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podkreśla – w granicach sprawy. Poza tym, zarówno ten zarzut, jak też zarzuty ujęty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej dotyczą wprost legalności przyjęcia przesłanek wznowienia postępowania i już tylko z tego powodu nie mogą zostać uwzględnione.
Naczelny Sąd Administracyjny, na marginesie całej sprawy zauważa, adresując te uwagi do organów administracji rozstrzygających w sprawie, że przepisy procedury administracyjnej służą przede wszystkim stronie postępowania, mając za zadanie chronić ją przed dominującą pozycją rozstrzygającego jej sprawę organu administracji. Strona ma prawo oczekiwać, że przyznane jej ostatecznie prawo będzie respektowane, a organ nie będzie wykorzystywał przepisów procesowych do wycofania się z zajętego już w przewidziany prawem sposób stanowiska. Jakakolwiek, późniejsza ingerencja w treść tego prawa wymaga starannego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, które to dobra niekiedy mogą być zbieżne.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.