Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1092/13 uwzględnił skargę H. B.i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...].
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa w G. z [...] grudnia 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lutego 2010 r. w sprawie przyznania H. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. H. B. złożyła w dniu 7 maja 2009 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarowała działki rolne położone na działkach ewidencyjnych numer:
- - 9, 8/9, 10/5, 18/5, 18/7, 26/3, 62/1, 62/3, 16/36 i 16/42 położonych w obrębie ewidencyjnym Z., gm. C., powiat w.;
- - 74, 86, 1/1 położonych w obrębie ewidencyjnym R. gm. M. powiat t.;
- - 134, 135, 137, 138, 139, 146, 143/1, 150/3, 155/9, 170/8, 202/1, 119/23 i 148/23 położonych w obrębie ewidencyjnym S. gm. S. powiat s.;
- - 160, 161, 162, 163, 164, 165 i 166 położonych w obrębie ewidencyjnym Z. gm. C., powiat w.;
- - 182, 188, 190, 203, 209, 179/4, 179/8, 179/9, 187/1, 232/6 i 227/25 położonych w obrębie ewidencyjnym O. gm. M., powiat t.;
- - 159, 167, 248/10 położonych w obrębie ewidencyjnym N. C. gm. M. powiat t.;
- - 265, 266, 267, 268, 269, 299, 300, 301, 270/1, 302/1, 303/1 i304/1 położonych w obrębie ewidencyjnym B. gm. C. powiat w.
W dniu 13 sierpnia 2009 r. wnioskodawczyni złożyła zmianę do wniosku. Wnioskodawczyni zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 909,91 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych działki rolne o łącznej powierzchni 642,73 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych działki rolne o łącznej powierzchni 187,77 ha.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję, którą przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni deklarowanej przez stronę we wniosku o przyznanie płatności za ten rok.
Pismem z 27 listopada 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. powiadomił H. B. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji o przyznaniu płatności.
W dniu [...] grudnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z [...] lutego 2010 r. w sprawie przyznania wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektor wskazał przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśniając, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni deklarowanej, m.in. do działki ewidencyjnej numer 148/23, do powierzchni większej niż maksymalny, kwalifikowany obszar a więc również do powierzchni, która nie kwalifikowała się do płatności czym rażąco naruszył prawo.
Dyrektor wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 26 stycznia 2007 r. tj. w szczególności art. 18 ust. 1 i 19 ust.1 w zw. z art. 5 ust 1 i 2 oraz art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy, przy czym ten ostatni stanowi, że w przypadku m.in. płatności bezpośrednich organ stoi na straży praworządności oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Obowiązek strzeżenia praworządności i podejmowania wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli spoczywał na organie również z mocy art. 7 k.p.a., który zdaniem Dyrektora został w sprawie naruszony. Wynika to z faktu, że organ powinien przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy mieć na uwadze konieczność ustalenia powierzchni, do której należna jest płatność w zgodzie z treścią art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., który odnosi się do systemu identyfikacji działek rolnych ustanawianego na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych oraz technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Organ powinien również mieć na względzie konieczność przeprowadzenia właściwej kontroli wniosku w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Od decyzji Dyrektora pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Powołując się na wskazane w odwołaniu wyroki sądów administracyjnych wskazał, że zgodnie z ich treścią rażące naruszenie prawa to kwalifikowana wada decyzji, która różni się od innego naruszenia prawa, zakwestionował zaistnienie w sprawie rażącego naruszenia prawa i podniósł, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być powoływane podstawy wznowienia. Pełnomocnik wskazał, że ustalenie powierzchni działek kwalifikujących się do płatności jest w jego ocenie podstawą wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR przywołał przepisy, które miały zastosowanie w sprawie. Następnie powołując się na wyrok NSA w Warszawie wydany w sprawie o syg. akt V SA 2998/99 w dniu 26.09.2000 r. stwierdził, że "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny".
Organ orzekający omówił również wynikające z przepisów Unii Europejskiej, w szczególności z rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, nr 1782/2003 oraz z rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zasady ustanawiania zintegrowanego systemu administrowania i kontroli działek rolnych. Prezes ARiMR wskazał także, że stosownie do treści art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, państwo członkowskie (...) rozprowadza wydrukowane uprzednio formularze w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz dostarcza materiały graficzne wskazujące położenia takich obszarów (...). Zgodnie zaś z art. 25 ustawy o płatnościach rolnik składa wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję. Podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 przekazany rolnikowi, stosownie do treści art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz art. 25 ust. 2 ww. ustawy o płatnościach wstępnie zadrukowany formularz wniosku zawiera informacje na temat maksymalnego, kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych.
A nadto przekazany z ww. wnioskiem materiał graficzny wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, zaś rolnik składając wniosek, wskazuje położenie każdej działki rolnej. Prezes ARiMR wskazał, że z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych wynika, iż maksymalny, kwalifikowalny obszar przypadający na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych (PEG), do którego mogą zostać przyznane płatności na działce ewidencyjnej numer 148/23 wynosi 3,04 ha, wobec deklarowanej przez wnioskodawczynię powierzchni działki rolnej na tej działce, wynoszącej 3,52 ha oraz czego nie wskazał Dyrektor na działce nr 203 1,67 ha zamiast 1,69 ha i nr 1/1 33,49 ha zamiast 37,98 ha.
W tym stanie rzeczy mając na uwadze treść art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a, Prezes stwierdził, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności przez wnioskodawczynię we wniosku, a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego do wskazanych wyżej działek ewidencyjnych oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Uwzględniając powyższe, uznał, że przyznając wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z czym rażąco naruszył wskazane przepisy prawa zatem organ I instancji zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Prezes uznał, że w związku z powyższym brak jest podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.
Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR, pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rozpoznając skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co nakazywało ich uchylenie.
Sąd wskazał, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Podstawą prawną decyzji wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako organ I instancji, był między innymi przepis art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym z orzeczeń zacytowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny". O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.
W rozpoznanej sprawie Dyrektor Oddziału ARiMR orzekając jako organ I instancji uznał, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności za 2009 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r.Nr 170, poz.1051 ze zm.), w tym art. 3 ust 2. pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie prawa polegać miało na tym, że organ przyznający płatność w przypadku działki ewidencyjnej nr 148/23, nie uwzględnił powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik (PEG) i przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni deklarowanej we wniosku, nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz.
UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004. Prezes ARiMR zaś wskazał m.in. na naruszenie treści art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz podzielił stanowisko organu I instancji co do rażącego naruszenia przez Kierownika Biura Powiatowego wskazywanych w decyzji organu I instancji przepisów prawa procesowego, co doprowadziło do braku ustalenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni działek rolnych (PEG) w systemie identyfikacji działek rolnych, położonych na działkach nr 148/23, 203 i 1/1 stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, a w następstwie do przyznania zawyżonych płatności. W tym miejscu należy przypomnieć, że przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach stanowił, że w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przepisy art. 7 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności) i 77 § 1 k.p.a. stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Sąd wskazał, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie jest to oczywiste. W zaskarżonej decyzji organ orzekający powołując się na przepis art.24 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności przez wnioskodawczynię., a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego.
Stanowisko takie jest słuszne tym niemniej nie wyjaśnienie ewentualnych rozbieżności stanowiłoby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłby jednak rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkim należy wskazać, że przepis art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia 796/2004 stanowi, że kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Tak więc jeśli istnieją dane wskazujące na rozbieżności między powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli na podstawie danych informatycznych (np. ortofotomapy) celem ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, może być konieczne przeprowadzenie dalej idącego postępowania dowodowego.
Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, wniosek został złożony na formularzu przysłanym rolnikowi wraz z materiałem graficznym zawierającym działki producenta stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy w zw. z art.19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) Nrl782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16,), zwanego dalej rozporządzeniem Nr 73/2009 i 12 ust. 3 rozporządzenia 796/2004, który stanowi, że celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, o których mowa w ust. 1 lit. d), z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 zawierają informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej.
Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi, zgodnie z tymi samymi przepisami, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit.c. Oceniając decyzję nie można natomiast stwierdzić, czy prawidłowo zastosował tę wielkość i dokonał właściwej interpretacji dostępnych danych. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga, jak wyżej powiedziano, przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowią rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonych wyżej wykładni przepisu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.
Sąd podkreślił, że istotnie zastosowanie w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich treści art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich powoduje brak podstawy do stosowania art. 7.k.p.a. tym niemniej nie ma to znaczenia wobec uznania, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z [...] lutego 2010 r.
W ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia treści art. 16 ust. 2 k.p.a. ponieważ mimo niezbyt zręcznego sformułowania użytego w treści decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przeprowadzana jest kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jest bezsporne, że nie chodzi przecież o kontrolę instancyjną a kontrolę związaną z przyjęciem, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, co jasno wynika zarówno z tej decyzji jak i decyzji Prezesa ARiMR.
Konkludując Sąd wskazał, że przywołane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej, nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto Sąd stwierdził, że nie podziela poglądu strony jakoby w sprawie ewentualnie możliwe byłoby prowadzenie postępowania wznowieniowego, jako, że Kierownik Biura Powiatowego dysponował danymi dotyczącymi (PEG), nieprawidłowo natomiast ustalił powierzchnię działek w oparciu o te dane, w tym ortofotomapę. O tym, że dysponował tymi danymi świadczy treść jego decyzji.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną w imieniu organu złożył radca prawny W. P., zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247 /2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479 – dalej rozporządzenie Nr 796/2004 poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa pomimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.
Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznana oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Z uwagi na zakres oraz uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie zabiegiem dozwolonym przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. i wyklucza ich wykładnię rozszerzającą. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi "oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.
W orzecznictwie i doktrynie ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – ma miejsce, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy.
Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r. II GSK 357/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że skoro z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby rażące naruszenie prawa miało dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji to tego typu kwalifikowana wadliwość może dotyczyć tak przepisów ustrojowych jak i przepisów prawa procesowego.
Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej błąd Kierownika Biura Powiatowego ARiMR polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru, na którym w rzeczywistości nie jest prowadzona uprawa. Taki stan rzeczy, będący konsekwencją wadliwego zastosowania przepisu art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004 należy zatem w ocenie kasatora uznać za rażące naruszenie prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż wskazane przez organy przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia prawa". Zatem spór dotyczy tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.
W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, w kwestii ustaleń faktycznych sprawy, może być przyczyną nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń lub gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących, jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego.
Uwzględniając przedstawione powyżej uwagi wskazać należy, że w skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego.
Jednakże bliższa analiza tegoż zarzutu prowadzi do wniosku, że de facto jest to zarzut naruszenia prawa procesowego, bowiem kasator nie wskazał przepisu prawa materialnego, który został naruszony w sposób rażący poprzez przyznanie płatności do powierzchni większej niż kwalifikowana. Zważyć bowiem trzeba, że wszystkie przepisy, których naruszenie zarzucił autor skargi kasacyjnej, mają charakter przepisów prawa procesowego, a zakwestionowane zostały ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Przepisy wskazane jako naruszone regulują zasady prowadzenia postępowania (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Komisji Nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji Nr 796/2004).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;
2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich ustanawia własne, szczególne zasady prowadzenia postępowania, przy czym przedstawienie materiału dowodowego spoczywa na stronie, zaś organy zobligowane są przepisami UE (przede wszystkim rozporządzenia 73/2009 i rozporządzenia 1122/2009) do wprowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych oraz prowadzenia kontroli administracyjnej wniosków mającej na celu weryfikację ich prawidłowości.
Ustawodawca zmodyfikował więc wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w sprawach o płatności, gdyż postępowania te toczą się wg uregulowań szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest więc chybiony.
Z powołanego w skardze kasacyjnej art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Jest to zatem przepis regulujący przedmiot kontroli administracyjnej.
Z kolei art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 powołany w skardze kasacyjnej stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...). Omawiany przepis wskazuje sposoby prawidłowej identyfikacji działek rolnych.
Z powyższego wynika, że zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy. Zgodność ta powinna być ustalana w wyniku kontroli administracyjnej wniosku. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa. Zatem ewentualna wadliwość ustaleń w zestawieniu z rzeczywistą wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, którym organy dysponują, nie może przemawiać za przyjęciem rażącego naruszenia prawa.
Wymaga bowiem podkreślenia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest trybem nadzwyczajnym i może być skutecznie prowadzone tylko wtedy, kiedy z jednej strony naruszenie prawa, do którego doszło, jest niewątpliwe i rażące (naruszenie jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa), a z drugiej strony pozostawienie w obrocie decyzji dotkniętej omawianą wadą nie da się pogodzić z praworządnością. Zważyć trzeba, że tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 701/13, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 789/13).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za nieuzasadniony i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.