Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 maja 2019 r., sygn. akt II GSK 154/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 630/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę L.Z. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] ([...]) w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1 152,00 zł za zajęcie bez zezwolenia w okresie od 7 do 15 listopada 2017 r pasa drogowego - drogi gminnej ul. K. w Gorzowie Wielkopolskim na wysokości budynku nr 2.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny z którego wynikało, że po przeprowadzeniu w dniu 7 listopada 2017 r. czynności sprawdzających stwierdzono, że kontener na gruz zlokalizowany w pasie drogowym przy ulicy ul. K. (działka nr [...] obręb [...]) na wysokości budynku nr 2, zajmuje pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (3,2 m2), a z przeprowadzonych czynności spisano protokół. Kontener stał w tym miejscu od 7 do 15 listopada 2017 roku, co zostało udokumentowane sporządzoną każdego dnia notatką służbową oraz dokumentacją fotograficzną. W związku z tymi ustaleniami pismem z dnia 7 listopada 2017 r., powiadomiono L.Z. - prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" - zajmującego pas drogowy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie kontenera na gruz bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego.

Strona odebrała zawiadomienie w dniu 15 listopada 2017 r. Pismem z dnia 17 listopada 2017 r. L.Z. poinformował, że kontener ten został postawiony na zlecenie R.K., który wskazał miejsce, gdzie ma być on ustawiony mówiąc, że to jego teren. Pismem z dnia 8 grudnia 2017 roku organ zwrócił się do R.K., o potwierdzenie czy sporny kontener został ustawiony we wskazanym miejscu na jego zlecenie i czy on wskazał dokładnie miejsce jego ustawienia. Na pismo to doręczone R.K. w dniu 14 grudnia 2017 r. nie udzielono odpowiedzi.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 roku 2018 Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 152,00 zł za zajęcie bez zezwolenia w okresie od 7 do 15 listopada 2017 r. pasa drogowego - drogi gminnej ul. K. w Gorzowie Wielkopolskim na wysokości budynku nr 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim powołując przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy na wysokości budynku nr 2 przy ul. K. w Gorzowie Wielkopolskim został zajęty bez zezwolenia poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy "[...]" L.Z.. Okres zajęcia został udokumentowany od 7 do 15 listopada 2017 r., co potwierdzają wykonane w tych dniach fotografie oraz notatki służbowe sporządzone przez pracownika organu. Powierzchnia zajmowana przez kontener wynosiła 3,2 m2. Nadto, w aktach sprawy znajduje się kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego oraz aktualny wypis z rejestru gruntów, który potwierdził zaszeregowanie drogi jako gminnej.

W ocenie Kolegium, podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. będzie podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez legitymowania się właściwym zezwoleniem. Zdaniem organu nie może budzić wątpliwości, że skarżący dokonał postawienia kontenera w pasie drogowym na wysokości budynku przy ul. K. 2, a zatem jego odpowiedzialność administracyjnoprawna jest uzasadniona.

Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2018 r.

Sąd I instancji wskazał, iż podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w sprawie stanowiły przepisy art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którymi za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Wskazał, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie umieszczenia w pasie drogowym określonych urządzeń czy obiektów (np. kontenera do wywozu śmieci) i co dokonane zostało bez zezwolenia zarządcy drogi. WSA podniósł, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia.

W kontrolowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia był kontener na odpady, należący do L.Z.. Zdaniem WSA okoliczność, kto jest właścicielem kontenera została prawidłowo ustalona przez organ I instancji. Nastąpiło to w oparciu o analizę informacji zamieszczonych na kontenerze oraz wydruk danych pozyskanych z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej. Sąd I instancji wskazał, że wbrew wywodom skargi, organ I instancji nie odnosił się w żaden sposób do kwestii umowy zawartej przez skarżącego z osobą, której sporny kontener miał zostać udostępniony i która z niego faktycznie korzystała we wskazanym w decyzji okresie.

Skarżący bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym takiej umowy nie przedłożył, a co więcej pozostawał całkowicie bierny. Dopiero w odwołaniu podniósł, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu. W treści odwołania nie wykazał jednak poprzez przedłożenie stosownych dowodów np. umowy, na którą się powołuje, że osoba z którą została zawarta, z chwilą jej zawarcia stała się wyłącznym faktycznym dysponentem wynajętego kontenera na odpady. Zdaniem WSA twierdzenia dotyczące istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy zarówno w odwołaniu, jak i w skardze w żaden sposób nie zostały udowodnione przez stronę.

Skarżący nie przedłożył umowy, z której by wynikało, że z chwilą jej zawarcia osoba trzecia była wyłącznym dysponentem kontenera na odpady, decydowała kiedy, w którym miejscu na jaki okres postawić kontener. Skarżący nie ujawnił jej wobec organów na żadnym z etapów postępowania administracyjnego, ani też w toku postępowania sądowego. Według Sądu I instancji okoliczności, które bezspornie zostały wykazane przez organy, a dotyczące rozmiarów kontenera, jego wagi, konieczność przewiezienia i jego umieszczenie w konkretnym miejscu wymagające użycia specjalistycznego sprzętu, pozwalają przyjąć, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, faktycznego zajęcia pasa drogowego dokonała strona skarżąca. W opinii Sądu I instancji sporządzona dokumentacja dotycząca miejsca, w którym kontener się faktycznie znajdował, wyklucza przyjęcie wbrew twierdzeniom strony, że został on postawiony na wjeździe na nieruchomość położoną przy ul. K. 2 w Gorzowie Wielkopolskim. Z dołączonej dokumentacji fotograficznej jednoznacznie bowiem wynika, że kontener usytuowano na chodniku, przed ogrodzeniem okalającym nieruchomość, patrząc od strony ulicy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił:

1. I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi oparte na błędnym uznaniu, że postępowanie dowodowe organu było przeprowadzone w sposób prawidłowy, organ podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia sprawy, że organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, podczas gdy postępowanie wyjaśniające organu było bardzo ograniczone, dotyczyło jedynie ustalenia właściciela przedmiotowego kontenera (obok takich informacji, jak gdzie, kiedy, na jakiej powierzchni doszło do zajęcia pasa drogowego), zainicjowano, lecz zaniechano przeprowadzenia czynności z udziałem R.K., nie podjęto żadnych dodatkowych czynności w celu wyjaśnienia wskazanych przez skarżącego okoliczności zawarcia umowy cywilnoprawnej z R.K., co dodatkowo w świetle profesjonalnego charakteru działalności skarżącego, wiedzy jaką organ posiadał z urzędu (w związku z prowadzonymi wcześniej postępowaniami) było uzasadnione, zaś wyjaśnienie tych okoliczności mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem mogło doprowadzić do podmiotowo odmiennego ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, a więc powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
3. 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oparte na błędnym uznaniu, że organ wykazał wszystkie istotne przesłanki uznania, że skarżący jest w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r, o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. - dalej jako "u.d.p.") podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy, podczas gdy w toku wykazano jedynie, że skarżący prowadzi działalność polegającą na wynajmowaniu, dostarczaniu najemcom i odbieraniu od nich kontenerów na odpady budowlane i że przedmiotowy kontener stanowi własność skarżącego, z czego w świetle przywołanego przepisu prawa, nie da się bezpośrednio wywieść, że w tym konkretnym przypadku to właśnie skarżący był podmiotem faktycznie zajmującym pas drogowy, że działa w tym zakresie wyłącznie we własnym imieniu i dla własnych potrzeb i w spornym okresie był rzeczywistym dysponentem kontenera, co świadczy o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów w sprawie, czyniąc tą ocenę arbitralną, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wiec powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
4. 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oparte na uznaniu, że organ przeprowadził wszelkie niezbędne czynności postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w toku postępowania organ wprawdzie podjął się czynności wyjaśniającej z udziałem R.K., lecz z niewyjaśnionych powodów zaniechał jej przeprowadzenia do końca, rezygnując tym samym z rozpoczętego procesu wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej, tj, wyjaśnienia, czy owo zajęcie nie zostało dokonane w ramach zrealizowanej przez skarżącego umowy cywilnoprawnej, co zgodnie z wykładnią art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. na jaką wskazał Sąd I instancji, mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez odmienne ukształtowanie stosunku administracyjnego w zakresie oznaczenia osoby zobowiązanej, co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
5. 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oparte na błędnym uznaniu, że: 1) organy prawidłowo uznały, że strona w toku postępowania była bierna, 2) w toku postępowania przed organem I instancji nie wskazała na umowę zawartą z R.K. i 3) że jest to okoliczność uzasadniająca zaniechanie dalszych czynności wyjaśniających i 4) rozstrzygnięcia rodzących się wątpliwości na niekorzyść strony, podczas gdy już w piśmie z dnia 17 listopada 2017 r. (data wpływu do organu 27 listopada 2017r.) skarżący wskazał na ustawienie przedmiotowego kontenera na zlecenie R.K., co zresztą miało znaczenie o tyle, że stało się przyczyną wystąpienia przez organ do R.K. o udzielenie informacji, a zatem strona skarżąca nie zachowała się biernie, a ponadto jej ewentualna bierność nie może skutkować konsekwencjami negatywnymi dla niej, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, i powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
6. 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż organy w toku postępowania dokonały arbitralnej (dowolnej) oceny zgromadzonego (niezupełnego) materiału dowodowego, abstrahującej od zasad logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy jaką organy posiadają z urzędu, która to ocena polegała na uznaniu na podstawie okoliczności faktycznych dotyczących prawa własności rzeczonego kontenera oraz zawodowego charakteru prowadzonej przez skarżącego działalności, w tym posiadania "specjalistycznego" sprzętu wykorzystywanego do transportu kontenera, że wykazane zostało, że to skarżący jest zajmującym kontener, podczas, gdy uwzględniając zawodowy charakter działalności skarżącego, która obejmuje wynajmowanie i transport kontenerów na rzecz kontrahentów oraz wobec wskazania przez niego podmiotu, na zlecenie którego w tym konkretnym przypadku dokonano ustawienia kontenera w spornym miejscu, uznać należało, że może zachodzić tu okoliczność przeniesienia władania kontenerem, co w świetle zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowić mogłoby podstawę uznania innego podmiotu za zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
7. 6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 51 § 1 i art. 54 § 1 pkt 3 - 6 i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oparte na błędnym uznaniu prawidłowego, wnikliwego i zgodnego z przepisami proceduralnymi przeprowadzenia czynności postępowania wyjaśniającego, podczas gdy organ I instancji zainicjował czynność pozyskania informacji od "świadka" R.K., kierując do niego wezwanie nieodpowiadające wymogom k.p.a. oraz nie informując o tym fakcie skarżącego w sposób, który umożliwiłby mu np. skierowanie do niego określonej treści pytań itp., a następnie organ zaniechał całkowicie przeprowadzenie tej czynności, nie wyjaśniając przyczyn dla których uznał tą rozpoczętą czynność, za niekonieczną, co wpłynęło na zakres poczynionych przez organ ustaleń, uniemożliwiło dokładne wyjaśnienie sprawy i mogło mieć wpływ na jej wynik, a zatem powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw.z art. 135 p.p.s.a.;
8. 7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez oddalenie skargi oparte na uznaniu, że organ wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, podczas gdy, że ustalono wszystkie relewantne okoliczności stanu faktycznego bowiem ustalono właściciela kontenera oraz fakt dysponowania przez niego odpowiednim sprzętem do jego transportu, podczas gdy dla przypisania odpowiedzialności na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. należy ustalić kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, zaś okoliczność dotycząca prawa własności przedmiotu umieszczonego w pasie drogowym ma tu znaczenie drugorzędne i nie świadczy bezpośrednio o tym, że to właśnie właściciel jest zajmującym pas, co mogło mieć wpływ na wynik toczącej się sprawy i powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
9. 8) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi spowodowane niedostrzeżeniem, że organ prowadzący postępowanie pominął istotne dla sprawy, lecz znane mu z urzędu okoliczności dotyczące profesjonalnego charakteru działalności skarżącego w tym zakresie, że nie uwzględnił, że realizując tą działalność skarżący nie korzysta sam osobiście z własnych kontenerów do wywozu własnego gruzu i odpadów budowlanych, lecz udostępnia swoje kontenery i sprzęt do dowozu tych kontenerów innym podmiotom (inwestorom) i realizuje to na podstawie umowy cywilnoprawnej, w ramach której na kontrahentów przechodzi prawo decydowania o dacie i miejscu ustawienia kontenera i jego zabrania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do pominięcia bez racjonalnego wyjaśnienia twierdzeń skarżącego, niepełnego przeprowadzenia postępowania i błędu w ustaleniach faktycznych, a więc powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
10. 9) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy pominęły, bez głębszej analizy, wyjaśnienia strony co do ustawienia kontenera na zlecenie R.K., które zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego, w połączeniu z wiedzą dotyczącą działalności gospodarczej skarżącego i wiedzy jaką dotychczas pozyskał organ z urzędu, można uznać za co najmniej prawdopodobne, a zdaniem skarżącego wręcz wiarygodne, które to uchybienie miało wpływ na błędne ustalenie stanu faktycznego, a tym samym powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
11. 10) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, oparte na uznaniu, że obowiązek wykazania, że nie jest się stroną postępowania administracyjnego spoczywa na osobie, którą organ wskazuje jako stronę postępowania, podczas gdy wobec inkwizycyjnego ukształtowania postępowania, obowiązek wykazania że dany podmiot jest stroną postępowania prowadzonego z urzędu spoczywa na organie, czego organy w niniejszej sprawie nie wykazały, a co powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
12. 11) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi oparte głównie na twierdzeniu, że strona nie przedłożyła dokumentu umowy, a więc nie udowodniła podniesionego twierdzenia dotyczącego zawarcia umowy z R.K., podczas gdy dowodem w toku postępowania administracyjnego może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dowód z zeznań świadka, słuchania strony, wiedza jaką organ posiada z urzędu, etc., które to kategoryczne i błędne założenie spowodowało zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a Sąd skłoniło do uznania, że postępowanie organów należy uznać za prawidłowe i spełniające wymagania k.p.a., podczas gdy miało wpływ na wynik sprawy determinując zakres postępowania dowodowego, które nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, a więc powinno było skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.;
13. 12) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm. - dalej jako "k.c") poprzez oddalenie skargi spowodowane błędnym uznaniem, że umowa zawarta przez skarżącego z R.K. powinna była mieć formę pisemną i jej nieprzedłożenie w toku postępowania świadczy o nie wykazaniu jej zawarcia, podczas gdy strony mogą zawrzeć umowę w dowolnej formie, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej (w tym przypadku brak jest takiego szczególnego przepisu) i tym samym dokument umowy nie musi być jedynym dowodem potwierdzającym zawarcie umowy, zaś rolą organu jest przeprowadzenie wszelkich dowodów pozwalających na zweryfikowanie tej okoliczności faktycznej, tymczasem pomimo wskazania na zawarcie takiej umowy, organy tej okoliczności nie wyjaśniły w sposób zupełny i wystarczający, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania i powinno stanowić podstawę do wydania wyroku na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a,;
14. 13) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 w zw. art. 15 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał żadnej aktywności dowodowej, nie uczynił zadość ciążącym również na nim obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia kwestii zawarcia przez skarżącego umowy z R.K., mając tym bardziej wiedzę pochodzącą z dotychczasowej pracy (z urzędu), że skarżący takie umowy zawierał z różnymi podmiotami (pisemnie, ustnie) i to one za każdym razem stanowiły podstawę dostarczenia kontenera w oznaczone miejsce, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i powinno było - zdaniem skarżącego - doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
15. 14) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 15 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w niniejszej sprawie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób prawidłowy, zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 i in. k.p.a postępowania odwoławczego, nie dostrzegł i nie uzupełnił błędów organu I instancji, i w konsekwencji wydał orzeczenie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z naruszeniem powołanych przepisów k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i powinno było - zdaniem skarżącego - doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
16. 15) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo faktu, iż organ nie podjął wszystkich możliwych czynności dowodowych i nie wyjaśnił w sposób prawidłowy i zupełny stosunku prawnego łączącego skarżącego z R.K., nie wykorzystał wszystkich możliwych środków dowodowych, nie wezwał nawet strony do złożenia wyjaśnień, w związku z informacją, którą ta przekazała do organu pomimo braku jakiejkolwiek inicjatywy organu w tym zakresie, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania i co powinno było skutkować wydaniem wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.;
17. 16) art. 133 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi, polegające na poczynieniu własnych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji nie znajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym i dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących uznania, że organ I instancji nie odnosił się do zawartej przez skarżącego z R.K. umowy, podczas gdy na tej podstawie wystąpił do R.K. z prośbą o udzielenie informacji i opisał tą okoliczność w decyzji, a także, że strona dopiero w odwołaniu wskazała na zawartą umowę, podczas gdy informację taką strona przekazała organowi już w piśmie z dnia 17 listopada 2017r. (data wpływu do organu 27 listopada 2017 r.), co miało wpływ na ocenę Sądu I instancji i stanowiło podstawę zaskarżonego wyroku, a zatem mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
18. 17) art. 134 § 1 i art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, ze Sąd I instancji nie zbadał w sposób wystarczający legalności zaskarżonej decyzji, nie zbadał i nie odniósł się do wszystkich czynności postępowania dowodowego i nie dokonał ich oceny pod względem legalności, ograniczając się w istocie do odpowiedzi na podniesione przez skarżącego zarzuty, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
19. 18) art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w oparciu o nieprawidłowo, bo w sposób niezupełny i niewyczerpujący ustalony przez organy stan faktyczny, błędne przytoczenie stanowiska strony (strona 11 wyroku) oraz poczynienie własnych i wskazanie w treści uzasadnienia ustaleń faktycznych pozostających w sprzeczności z ustaleniami organów i dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy;
20. 19) art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez oddalenie skargi oparte na błędnym uznaniu, że błędna wykładnia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jakiej dokonały organy, nie miała wpływu na wynik sprawy, choć w efekcie to ona zdeterminowała działania organu i doprowadziła do zaniechania przez ten organ wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (bowiem organ błędnie oznaczył zakres istotnych faktów, wymagających wyjaśnienia), podczas gdy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję (i decyzję ją poprzedzającą) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
21. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
22. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. - dalej jako "u.d.p.") poprzez jego błędne zastosowanie wobec skarżącego, podczas gdy organy nie wykazały zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § oraz art. 80 k.p.a. - w sposób nie budzący wątpliwości, iż to właśnie na nim spoczywa sporna odpowiedzialność administracyjna;
23. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. przez częściowo błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że dla przypisania odpowiedzialności z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. wystarczające jest ustalenie właściciela obiektu zajmującego pas drogowy, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że dla jego zastosowania koniecznym jest wykazanie że dana osoba (także właściciel) faktycznie zajmował pas drogowy;
24. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 60 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że umowa zawarta między stronami musi mieć formę pisemną podczas,gdy z przepisu tego w sposób jednoznaczny wynika, że oświadczenie woli strony może być wyrażone w dowolnej postaci, jeżeli w sposób dostateczny ujawnia jej wolę.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lipca 2018r. a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zawarł oświadczenie, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 135, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 4, art. 75 § 1, art. 51 § 1, 54 § 1 pkt 3 - 6, art. 79 § 1 i 2, art. 133, art. 80 k.p.a. (pkt I. 1 - 9 oraz 11 petitum skargi kasacyjnej), art., 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 28, art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 60 k.c. (pkt I.10, 12, 15 i 19 petitum skargi kasacyjnej), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136, art. 15 i 138 § 1 k.p.a., (pkt I. 13 - 14 petitum skargi kasacyjnej) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.133, art. 134 § 1 i art.141 § 4 p.p.s.a (pkt I. 16 - 18 petitum skargi kasacyjnej).

W ramach tych zarzutów skarżący podnosił, iż organy w sposób nie odpowiadający rzeczywistości ustaliły zajęcie pasa drogowego w dniach od 7 do 15 listopada 2017 r. czego wynikiem było nałożenie na niego kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej, których komplementarnych charakter uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie, nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymagał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jako najdalej idącego z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem ich zasadności.

Przypomnieć należy, że w powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 470/14; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sytuacja taka ma miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Istotny również jest art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym określono moment, w jakim sąd wydaje wyrok, a także moment decydujący i miarodajny dla oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy poddanej kontroli przez sąd administracyjny. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które były podstawą wydania zaskarżonego aktu. Do naruszenia przepisu art. 133 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji opiera swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy.

Wskazać należy, że granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny.

W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Jak wynika z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.).

Tak sformułowane przepisy nie precyzują, kto jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mogą nim być różne osoby, które w konkretnej sytuacji dokonują bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Zatem może to być osoba faktycznie naruszająca pas drogowy. Rolą organu jest więc takie przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego, żeby bez wątpliwości ustalić, kto faktycznie zajął pas drogowy. Stwierdzenie to musi być poparte stosownymi dokumentami i analizą stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. wyroki NSA z: 18 października 2017 r., II GSK 3311/15; 23 czerwca 2015 r., II GSK 1377/14, CBOiS).

Jak wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż w dniach od 7 do 15 listopada 2017 r. pas drogowy był zajęty przez kontener stanowiący własność skarżącego, co zostało udokumentowane zdjęciami i notatkami służbowymi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy sporne było jaki podmiot powinna obciążać odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. jest podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez legitymowania się właściwym zezwoleniem. Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Nie może budzić wątpliwości, że skarżący dokonał postawienia kontenera w pasie drogowym na wysokości budynku przy ul. K. 2, a zatem jego odpowiedzialność administracyjnoprawna jest uzasadniona. W sytuacji, gdy skarżący twierdzi, iż pas drogowy nie był zajmowany przez niego winien wskazać na okoliczności świadczące na wadliwość oceny organu w tym względzie, czego jednak nie uczynił.

Skarżący dołączył do odwołania, jak wskazał przykładową umowę, zawartą w formie pisemnej, jako potwierdzenie, że zawiera umowy z kontrahentami, na warunkach tam określonych. Jednocześnie sugerował, iż umowę co do kontenera, umieszczonego w pasie drogowym w tej sprawie, zawarł w formie ustnej. Skarżący zmierzając do wykazania swoich twierdzeń winien wskazać na wnioski dowodowe, tak aby organ miał możliwość przeprowadzenia dowodu, który byłby niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy skarżący wskazuje na przykładową umowę zawieraną z kontrahentami, ale nie zawartą ze wskazanym przez siebie podmiotem będącym jego zdaniem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego, nie sposób obarczać organu, wskazanym przez skarżącego obowiązkiem. Oznaczałoby to bowiem, że organ ma nie tylko obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ale również obowiązek poszukiwania dowodów celem wykazania twierdzeń skarżącego i zwolnienia go od odpowiedzialności.

W tym kontekście za nieuzasadniony należało uznać zarzut, wskazany w ramach naruszenia powyższych przepisów, nie uwzględnienia dowodów przedstawianych przez skarżącego, czy też nie przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym przesłuchania świadków, skarżący bowiem nie wskazał żadnych dowodów i danych dotyczących tych dowodów, które umożliwiłyby ich przeprowadzenie. Nie można natomiast organu obciążać nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów.

Brak jest również podstaw do twierdzenia, iż postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, przeprowadzono z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, (art. 15 k.p.a.). Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co nie znaczy, że w przypadku, gdy SKO oparła swoje ustalenia o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed sądem I instancji, a skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie innych dowodów, została naruszona zasada określona w art. 15 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, wbrew twierdzeniom skarżącego organ ten dokonał oceny zgromadzonego i dostępnego w sprawie materiału dowodowego, w tym również przedłożonej przez skarżącego przykładowej umowy. Brak jest również podstaw do uznania, iż Sąd I instancji przekroczył swoje kompetencje. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. art. 138 k.p.a. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Uzasadnienie tego zarzutu w istocie zmierza do polemiki z Sądem I instancji co do zakresu ustaleń faktycznych i przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Niezasadne okazały się również zarzuty błędnego zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz błędnej wykładni art. 60 k.c. Podkreślić należy, że niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych (w tej sprawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.) pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, brak możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 06.04.2005 r., sygn. FSK 692/04,niepubl., oraz w wyrok NSA z dnia 13.10. 2004 r., sygn., FSK 548/04, niepubl.), Tak więc, nie podważenie oceny legalności działania organu, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyni nieskutecznymi zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Skarżący nie podważył ustaleń stanu faktycznego, a więc faktu zajmowania pasa drogowego. Nie przedstawił dowodów z których wynikałoby, iż zajęcia pasa drogowego dokonał inny podmiot.

Z ustaleń tych natomiast wynika, że pas drogowy był zajmowany w dniach od 7 do 15 listopada 2017 r. przez skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że wbrew wywodom skargi, organ I instancji nie odnosił się w żaden sposób do kwestii umowy zawartej przez skarżącego z osobą, której sporny kontener miał zostać udostępniony i która z niego faktycznie korzystała we wskazanym w decyzji okresie. Skarżący bowiem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym takiej umowy nie przedłożył, a co więcej pozostawał całkowicie bierny. Dopiero w odwołaniu podniósł, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu. W treści odwołania nie wykazał jednak poprzez przedłożenie stosownych dowodów np. umowy, na którą się powołuje, że osoba z którą została zawarta, z chwilą jej zawarcia stała się wyłącznym faktycznym dysponentem wynajętego kontenera na odpady, decydowała, kiedy i w jakim konkretnie miejscu go postawić z wyłączeniem udziału w tym procesie decyzyjnym strony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo WSA uznał, że twierdzenia dotyczące tych istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy zarówno w odwołaniu, jak i w skardze w żaden sposób nie zostały udowodnione przez stronę. Skarżący nie tylko nie przedłożył umowy na którą wskazywał, z której by wynikało, że z chwilą jej zawarcia osoba trzecia była wyłącznym dysponentem kontenera na odpady, decydowała kiedy, w którym miejscu na jaki okres postawić kontener, ale też nie wykazał tego poprzez zgłoszenie innych wniosków dowodowych możliwych do ich przeprowadzenia na tę okoliczność.

Zgodnie z trescią art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej.

Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (tak: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13, wyrok z 14 października 2016r. sygn. akt II GSK 773/15, wyrok z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16).Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te zostały ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1i 4, art. 78 § 1 i 80 k.p.a., mając na względzie, iż na organach spoczywa powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art.7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 i 4 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), a stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy zaś uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Przedstawionych obowiązków organu m.in. w zakresie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy nie można jednak utożsamiać z jego nieograniczonym obowiązkiem co do poszukiwania faktów, w tym zwłaszcza takich, które ze swej istoty nie mogą być ustalone przez organ bez współdziałania strony postępowania. Wiedzy organowi w tym zakresie w sposób wyraźny musi dostarczyć sam zainteresowany, szczególnie w sytuacji, gdy z dotychczasowych ustaleń (np. wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania czy już z decyzji organu I instancji) wypływają dla niego wnioski niekorzystne. Obowiązek zebrania pełnego materiału przez organ nie oznacza bowiem biernej postawy strony w trakcie prowadzonego postępowania. Przyjąć zatem należy, że w pewnych okolicznościach i w zależności od rodzaju dowodzonego faktu, ciężar wykazania pewnych kwestii może przechodzić na stronę postępowania, zwłaszcza będącą podmiotem profesjonalnym, w ramach gwarantowanej jej zasady czynnego udziału w postępowaniu.

Brak jest zatem naruszenia przez organ art. 79 k.p.a. bowiem zgodnie z treścią § 1 tego artykułu strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie, ale przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a zgodnie z treścią § 2 strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Art. 54 § 1 k.p.a. dotyczy zaś wymogów dotyczących wezwań. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał poprzez przedłożenie stosownych dowodów np. umowy, na którą się powoływał, że osoba z którą została zawarta, z chwilą jej zawarcia stała się wyłącznym faktycznym dysponentem wynajętego kontenera na odpady, decydowała, kiedy i w jakim konkretnie miejscu go postawić - z wyłączeniem udziału w tym procesie decyzyjnym strony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.